II OSK 129/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 895/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na obwieszczenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2005 r. o sprostowaniu błędów oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia Z. z siedzibą w Warszawie na obwieszczenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2005 r. o sprostowaniu błędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozporządzeniem z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr 13 Wojewoda Mazowiecki ustanowił planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat, zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. Nr 87, poz. 2131, które zgodnie z § 4 weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 1 maja 2004 r. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia część opisowa planu ochrony stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. Obwieszczeniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 marca 2005 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2005 r. (Nr 81, poz. 2161), zwanego dalej "obwieszczeniem", w załączniku nr 1 do rozporządzenia sprostowano następujące błędy: 1) w § 33 w ust. 1 po wyrazie "wskazanych w" zamiast "§ 33" powinno być "§ 34"; 2) w § 35 w ust. 2 po wyrazie "określonych w" zamiast "§ 33" powinno być "§ 34"; 3) w § 35 w ust. 4 po wyrazie "określonych w" zamiast "§ 33" powinno być "§ 34"; 4) w § 35 w ust. 5 po wyrazie "określonych w" zamiast "§ 33" powinno być "§ 34"; 5) w § 35 w ust. 5 skreśla się wyrazy "po jej wschodniej stronie"; 6) w § 36 w ust. 2 po wyrazie "mowa" zamiast "§ 32" powinno być "§ 33"; 7) w § 36 w ust. 3 po wyrazie "mowa" zamiast "§ 32" powinno być "§ 33". W uzasadnieniu obwieszczenia wskazano, że w oryginale rozporządzenia wystąpił błąd edytorski w numeracji paragrafów, który został usunięty w trakcie druku rozporządzenia w Dzienniku Urzędowym. Jednakże w dalszej treści rozporządzenia błąd ten został powielony w tekście, gdzie następowało powoływanie się na numery paragrafów. Spowodowało to zamieszanie przy posługiwaniu się tekstem rozporządzenia przy opiniowaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Również zapis, jaki znalazł się w § 35 ust. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia: "w odległości 50 m od osi jezdni, po jej wschodniej stronie", jest ewidentnym błędem edytorskim, który zapewne powstał wskutek wielokrotnych komputerowych edycji projektu dokumentu, gdyż na rysunku w załączniku graficznym nr 3.5 do rozporządzenia, po wschodniej stronie ulicy Sosnowej w Emowie w ogóle nie wyznaczono terenów osadniczych, czyli terenów dopuszczonej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że prawidłowo Wojewoda Mazowiecki w drodze obwieszczenie sprostował błędy w ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka na okres 20 lat. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowił, że błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Oryginał rozporządzenia jeszcze przed jego publikacją zawierał dwa błędy. Pierwszy błąd polegał na błędnej numeracji pierwszego paragrafu rozdziału 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia, gdyż zamiast oznaczenia go jako "§ 24" błędnie oznaczono go jako "§ 23". Liczbą "23" oznaczono także w oryginale załącznika nr 1 do rozporządzenia poprzedni paragraf. Ten oczywisty błąd skorygowano jeszcze przed publikacją rozporządzenia na etapie przygotowania aktu normatywnego do druku. Spowodowało to jednak błąd związany ze zmianą numeracji kolejnych paragrafów oznaczonych w oryginale załącznika nr 1 do rozporządzenia liczbą większą od 24. W ten sposób np. pierwotny (w oryginale) § 32 stał się § 33, co z kolei pociągnęło za sobą błędne odesłania zawarte w § 33 ust. 1, w § 35 ust. 2, 4 i 5 oraz w § 36 ust. 2 i 3. W konsekwencji nowy § 33 (w oryginale - § 32), w zakresie wskazania terenów osadniczych (terenów dopuszczonej zabudowy), zaczął odsyłać do samego siebie, nie zawierając jednak w sobie wskazania, które tereny są terenami osadniczymi. Wskazanie takie zawiera kolejny paragraf załącznika nr 1 do rozporządzenia, tj. nowy §34 (w oryginale-§33). Drugi błąd polegał na zawarciu w § 35 ust. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia wyrazów "po jej wschodniej stronie", ponieważ po wschodniej stronie ulicy Sosnowej w Emowie w ogóle nie wyznaczono terenów osadniczych, czyli terenów dopuszczonej zabudowy. Usunięcie tego błędu polegało na skreśleniu w § 35 ust. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia wyrazów "po jej wschodniej stronie". Natura sprostowania polega na zmianie tekstu aktu prawnego. Sprostowanie nie może jednak prowadzić do takiej zmiany tekstu, którą nazywa się "merytoryczną". Merytoryczna zmiana tekstu aktu prawnego zmienia jego treść normatywną. Dokonane zaskarżonym obwieszczeniem sprostowanie załącznika nr 1 do rozporządzenia nie zmieniło jego "merytorycznej" treści, albowiem nie zmieniło normy prawnej konstruowanej przez rozporządzenie. Brzmienie § 32 ust. 1 w tekście oryginalnym załącznika nr 1 do rozporządzenia (tzn. w wersji przed zmianą numeracji paragrafów z § 32 na § 33) jest tożsama z brzmieniem § 33 ust. 1 po jego sprostowaniu zaskarżonym obwieszczeniem z dnia 21 marca 2005 r. W obu przypadkach przepisy te odsyłają do kolejnego paragrafu w celu wskazania, jakie tereny są terenami osadniczymi (terenami dopuszczonej zabudowy). Sama zmiana numeracji paragrafów nie zmienia "merytorycznego" tekstu aktu normatywnego, gdyż nie zmienia zamysłu prawodawcy odnośnie merytorycznej zawartości przepisów i konstruowanej w ten sposób normy prawnej. Skreślenie w § 35 ust. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia wyrażenia "po jej wschodniej stronie" także nie zmieniło "merytorycznego" tekstu aktu prawnego. Na rysunku strefy terenów osadniczych, po wschodniej stronie ulicy Sosnowej w Emowie w ogóle nie wyznaczono terenów osadniczych, zatem skreślenie wyrażenia "po jej wschodniej stronie" nie zmienia "merytorycznego" tekstu rozporządzenia. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz art. 151 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Stowarzyszenie podniosło, że obwieszczenie o sprostowaniu doprowadziło do istotnej merytorycznej zmiany treści rozporządzenia. Pierwotne brzmienie przepisu nie pozwalało na przeznaczenie terenów leśnych na cele nieleśne, gdyż przepis § 33 rozporządzenia nie wskazywał jakichkolwiek terenów osadniczych, na których można by przekształcić tereny leśne na cele nieleśne. W efekcie żadne tereny leśne położone na obszarze Mazowieckiego Parku Krajobrazowego nie mogły być przeznaczone na cele nieleśne, a w szczególności pod zabudowę. Wskazując takie podstawy kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie przytoczone podstawy kasacyjne sprowadzają się przede wszystkim do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, który skarżące Stowarzyszenie wiąże z tym, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu doprowadziło do merytorycznej zmiany rozporządzenia poprzez dopuszczenie przeznaczenia na cele nieleśne znacznych obszarów leśnych, podczas gdy pierwotne brzmienie rozporządzenia nie pozwalało na przeznaczenie terenów leśnych na cele nieleśne. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego, takie jak rozporządzenie wojewody w sprawie ustanowienia planu ochrony dla parków krajobrazowych są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Jakkolwiek ustawa nie zawiera definicji błędu, to w art. 17 ust. 1 wskazano, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego. Z przepisów tych wynika, że obwieszczenie o sprostowaniu błędu pozostaje w ścisłym związku z prostowanym aktem normatywnym, gdyż zmienia tekst ogłoszonego aktu normatywnego. Dopuszczalny prawnie zakres zmian ogłoszonego aktu normatywnego jest ograniczony. W doktrynie przyjmuje się, że w tym trybie, poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowane jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010; G. Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Warszawa 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002 r., nr 2, s. 55). Błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału. Z jednej strony sprostowanie błędu jest czynnością techniczną, ale z drugiej jest zmianą treści ogłoszonego aktu normatywnego i może prowadzić do zmiany normy prawnej zawartej w prostowanym akcie a więc może mieć skutki prawotwórcze. Z tego względu należy opowiedzieć się za dopuszczalnością kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu jako aktu o charakterze normatywnym. Za takim charakterem obwieszczenia o sprostowaniu błędu w akcie normatywnym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01 (OTK z 2003 r. seria A, nr 6, poz. 61). Istota kontroli obwieszczenia o sprostowaniu błędu polega zatem na sprawdzeniu, czy w drodze obwieszczenia nie nadano aktowi normatywnemu innego znaczenie, niż to, które zostało przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu normatywnego. W przypadku obwieszczenia wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, które dokonuje zmiany w akcie prawa miejscowego, chodzi o ocenę, czy zmiany wprowadzone w drodze obwieszczenia mieszczą się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych dla prostowania błędu w drodze obwieszczenia, czy też wykraczają poza te granice, co może oznaczać, że obwieszczenie wprowadza normatywną zmianę treści ogłoszonego aktu prawa miejscowego, a więc modyfikuje normy prawne przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu. Z tego względu obwieszczenie wojewody o sprostowaniu błędu w ogłoszonym akcie prawa miejscowego, powinno być traktowane tak jak akt normatywny wojewody. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, nie można podzielić stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, ponieważ obwieszczenie o sprostowaniu błędu doprowadziło do merytorycznej zmiany rozporządzenia poprzez przeznaczenie na cele nieleśne znacznych obszarów leśnych. Wprost przeciwnie zmiany wprowadzone w drodze obwieszczenia mieszczą się w dopuszczalnych granicach wyznaczonych dla prostowania błędu w drodze obwieszczenia, albowiem tekst rozporządzenia opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. różnił się od tekstu oryginału rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2004 r. podpisanego przez Wojewodę Mazowieckiego i przedstawionego z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym. W wyniku skorygowania przed publikacją błędnej numeracji pierwszego paragrafu rozdziału 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia (liczbą "23" oznaczono dwa następujące po sobie paragrafy), nastąpiła zmiana numeracji kolejnych paragrafów oznaczonych w oryginale załącznika nr 1 do rozporządzenia liczbą większą od 24. Usunięcie tego błędu w numeracji doprowadziło do nieprawidłowego, odbiegającego od oryginału rozporządzenia, odesłania zawartego w § 33 ust. 1, w § 35 ust. 2, 4 i 5 oraz w § 36 ust. 2 i 3., który to błąd mógł prowadzić do zmiany normatywnej treść rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2004 r. W konsekwencji doszło bowiem do rozbieżności pomiędzy tekstem rozporządzenia ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. Nr 87, poz. 2131 a tekstem oryginału rozporządzenia. W wyniku sprostowania w drodze obwieszczenia tych błędów w numeracji przywrócono prawidłową treść rozporządzenia, zgodną z oryginałem przedstawionym z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy. Według oryginału rozporządzenia dopuszczalne było przeznaczenie wskazanych w tym rozporządzeniu terenów leśnych na cele nieleśne, co niesłusznie kwestionuje Stowarzyszenie. Tym samym nie można przyjąć, że obwieszczenie nadaje inną treść merytoryczną rozporządzeniu, a więc modyfikuje normy prawne przyjęte przez organ uprawniony do wydania aktu. Wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie wadliwie przyjęło jako wzorzec (tekst pierwotny) tekst opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr 87, poz. 2131, podczas gdy takim wzorcem jest oryginał rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2004 r. podpisany przez Wojewodę Mazowieckiego i przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie Stowarzyszenie upatruje w niejasnym i skrótowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zaistniały stanie faktycznym sprawy oraz lakoniczne odniesienie się do argumentacji skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się w sposób wystarczający do istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy i odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśniono, że w wyniku obwieszczenia nie doszło do merytorycznej zmiany norm prawnych zawartych w rozporządzeniu z dnia 16 kwietnia 2004 r. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. i słusznie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.