I OSK 490/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Op 351/11 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy w formie bezpłatnych posiłków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 351/11) oddalił wniesioną przez T. R. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pomocy w formie bezpłatnych posiłków. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza N., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przyznał – na podstawie art. 8, art. 24 ust. 2, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.) – T. R.pomoc w formie bezpłatnych ciepłych posiłków w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] kwietnia 2011 r. określając, że posiłki w postaci pełnego obiadu będą wydawane jako ciepły posiłek przez 6 dni w tygodniu oraz suchy prowiant w niedzielę i święta. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca kwalifikuje się do grupy osób uprawnionych do pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Organ podkreślił, że wnioskodawca nie przekroczył także, określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowego, które w tym przypadku wynosiło [...] zł oraz zauważył, że pomoc w formie opłacania posiłków jest przyznawana średnio na okres trzech miesięcy. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że odwołujący się spełniał kryteria przyznania mu pomocy w zakresie dożywiania. Był osobą bierną zawodowo oraz niepełnosprawną w stopniu znacznym. Powołując się na treść art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. Kolegium uznało zatem, że biorąc pod uwagę sytuację T. R., jego potrzeby i możliwości, zasadnym było udzielenie mu pomocy w formie posiłku przez sześć dni w tygodniu, a także przyznanie świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych w dni wolne od pracy oraz w święta. Argumentując swoją ocenę, co do zasadności przyznania pomocy rzeczowej, organ stwierdził, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną o ograniczonej zdolności ruchowej i dlatego utrudnionym może być zakup przez niego posiłku lub żywności w dni wolne od pracy oraz niedziele, kiedy to możliwości zakupu ciepłego posiłku są mniejsze. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że wprawdzie strona wnosiła o przyznanie dofinansowania do zakupu posiłków w dni wolne od pracy i w niedziele, jednakże przyznanie jej na te dni świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych nie narusza prawa, albowiem pomoc może zostać udzielona w postaci świadczenia rzeczowego. Nie mając możliwości zapewnienia stronie ciepłego posiłku we wszystkie dni tygodnia postanowiono przyznać jej świadczenie rzeczowe na dni, kiedy stołówka jest nieczynna. T. R., w złożonej na powyższą decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł o jej uchylenie akcentując zły stan swojego zdrowia oraz trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosiło o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 11 października 2011 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że chciałby zamiast pomocy w formie posiłków otrzymywać pieniądze, za które znajomi kupiliby mu produkty i przygotowali posiłek. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd Wojewódzki, przytaczając treść art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. w zw. z art. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stwierdził, że udzielając pomocy w tym zakresie organy działają na zasadzie uznania administracyjnego zarówno w zakresie przyznania świadczenia i jego rodzaju oraz w kwestii jego wysokości, kierując się przy tym zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu (...), jak i ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń w jej ramach przyznawanych, powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sąd podkreślił jednocześnie, że w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 7 lutego 2006 r. pomoc w formie posiłku, o której jest mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., winna być udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego żywienia. Pomoc zaś w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną (§ 6 powoływanego rozporządzenia). Powyższe - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - powoduje, że udzielanie świadczenia jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel przez organ. O treści decyzji w tym przedmiocie decyduje zatem ocena i przekonanie organu o celowości wydania decyzji o określonej treści. Rodzaj, forma i rozmiar przyznanego świadczenia dostosowane są więc do indywidualnej sytuacji świadczeniobiorcy, a żądanie przez osobę ubiegającą się o pomoc przyznania świadczenia w określonej formie, pozostaje bez wpływu na treść decyzji. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że z powołanych wyżej przepisów wynika, iż zasadą realizacji programu w zakresie dożywiania jest zapewnienie pomocy w formie rzeczowej tj. posiłku. Pomoc w naturze, czyli w formie posiłku ma zatem pierwszeństwo przed formą finansową. Pieniężna forma pomocy dopuszczalna jest zatem wyjątkowo. Sąd zwrócił także uwagę, że przyznanie tej formy pomocy w ramach uznania administracyjnego umożliwiało organowi wybór rozstrzygnięcia, które uważał za najwłaściwsze, w świetle celów określonych dla przyznania tej pomocy. W związku z powyższym - zdaniem Sądu - w niniejszym przypadku organy dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności na podstawie przeprowadzonego wywiadu, a także prawidłowej oceny, która uzasadniała przyznanie skarżącemu pomocy w postaci posiłków i świadczenia rzeczowego. Nieuwzględnienie żądania skarżącego przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego nie pozostawało przy tym – według Sądu - w sprzeczności z przepisami ustawy, zwłaszcza w świetle celu na jaki przyznana jest pomoc oraz zapisów rozporządzenia wykonawczego. Z uwagi na cel pomocy bezzasadny był również zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organ, co do przyznania pomocy pieniężnej, ponoszonych przez skarżącego kosztów opłat i leczenia. Organ nie mógł bowiem na w/w podstawie przyznać stronie środków na pokrycie kosztów innych, niż związane z dożywianiem. T. R. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości, zarzucił mu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię: 1. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że w stanie faktycznym sytuacji materialno-bytowej skarżącego nie można mu przyznać świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, 2. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006r. Nr 25, poz. 186 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że nie mamy do czynienia z kolizją sytuacji osobistej skarżącego i przyznaniem mu pomocy w formie posiłku i tym samym, że nie można przyznać skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy błędnie przyjęły, iż skarżącemu kasacyjnie przysługuje posiłek ciepły w dni inne niż niedziele i święta, a w niedzielę i święta suchy prowiant. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powinien on otrzymać zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności, gdyż w niniejszym przypadku zaistniały przesłanki określone w § 6 w/w rozporządzenia. Przyznanie pomocy w formie posiłku było - w ocenie strony - nieuzasadnione z uwagi na jej sytuację osobistą. Sytuacja materialno-bytowa skarżącego kasacyjnie tj. inwalidztwo, całkowity brak zdolności do pracy, niechęć do personelu przygotowującego i przynoszącego posiłki potwierdzają bowiem możliwość zmiany formy przyznanej mu pomocy w postaci posiłku na pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sprowadzały się zaś one do zarzutu błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organy obu instancji przyznając wnioskodawcy pomoc w zakresie dożywiania, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowienia programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", bezzasadnie stwierdziły brak realizacji przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. uzasadniających przyznanie stronie pomocy w formie świadczenia pieniężnego. Zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. realizowanie w ramach programu dożywiania działanie może przybrać przede wszystkim formę posiłku, w tym – w myśl § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia – posiłek ten winien być posiłkiem gorącym. Udzielenie tego rodzaju pomocy w formie świadczenia pieniężnego może natomiast nastąpić – z uwagi na treść § 6 przytoczonego wyżej aktu wykonawczego – wyłącznie w przypadku braku możliwości zapewnienia uprawnionemu takiego posiłku lub, gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na jego sytuację osobistą lub rodzinną. Organy zatem rozważając, czy wnioskodawca powinien otrzymywać pomoc w "zwykłej" formie, czy też formie "szczególnej", zobowiązane były zbadać, czy w jego przypadku wystąpiły tego rodzaju szczególne okoliczności, co też - jak zasadnie uznał Sąd Wojewódzki - prawidłowo uczyniły. Wykładnia powołanych wyżej przepisów, w kontekście całej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r., jak również uzupełniającej w/w akt rangi ustawowej, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz.1362 ze zm.) wskazuje, że takie przesłanki, jak inwalidztwo skarżącego kasacyjnie, jego całkowity brak zdolności do pracy, w pełni uzasadniały przyjęte rozwiązanie. Subiektywne zaś odczucia skarżącego, które ogólnie żywi w stosunku do personelu przygotowującego i przynoszącego posiłki nie mogło być uznane w jego sytuacji osobistej lub rodzinnej za cechę, która uzasadniałaby przyznanie mu świadczenia pieniężnego. Inwalidztwo T. R. całkowicie uzasadnia konieczność zagwarantowania mu komfortu bezpośredniego dostarczania posiłków do domu. Podkreślić też należy, że organy pomocy społecznej nie mogły dowolnie obciążać obowiązkiem świadczenia stronie pomocy innych osób, tym bardziej, że dysponowały środkami umożliwiającymi im realizację programu dożywiania. Z tego powodu powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, iż w zakupie środków żywnościowych pomagać mu będą osoby trzecie (znajomi i sąsiedzi) nie mogło w zaistniałej sytuacji mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Powyższe nakazuje uznać za prawidłową, dokonaną przez Sąd Wojewódzki i organy obu instancji, wykładnię art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz § 6 wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. W sprawie nie wystąpiła bowiem szczególna sytuacja osobista czy rodzinna strony, która uzasadniałby udzielenie jej pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu z tytułu udzielenia pomocy prawnej, której koszty nie zostały pokryte (art. 250 P.p.s.a.) przyzna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w postępowaniu określonym w art. 258-261 tej ustawy.