IV SA/Po 722/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. sprawy ze skargi O. Z. sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej Kpa) w związku z art. 91, art.93 ust 2a i art. 94, ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz.651) oraz § 3 ust.2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 07.12.2004r. r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz.2663), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), po rozpatrzeniu wniosku firmy "O. Z." sp. z o.o. z siedzibą w P. negatywnie zaopiniował projekt podziału w zakresie działki nr [...], obr. A. (dawniej obręb O.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca do złożonego wniosku załączył kopię decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej, co w ocenie organu nie zmienia charakteru rolnego nieruchomości. Organ podniósł ponadto, iż decyzja ta została wydana na inny podmiot i wnioskodawca nie dysponuje żadnymi do niej prawami. Zdaniem organu wnioskowany podział działki nr [...] nie spełnia wymogów art.93 ust 2a jak również Art. 94 ust 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka O. Z. Sp. z o.o. zarzucając jej niewłaściwe stosowanie prawa oraz przyjęcie niewłaściwych przesłanek stanu faktycznego. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, iż co prawda działka nr [...] jest nieruchomością rolną, lecz wydanie dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy powoduje faktyczną zmianę jej charakteru na grunt budowlany. Organ gminy podczas postępowania nie wziął pod uwagę także kluczowego faktu, że dla przedmiotowej działki w dniu [...]września 2009 r. uprawomocniło się pozwolenie na budowę domu mieszkalnego i budynku gospodarczego. Ponadto strona ustosunkowując się do stanowiska organu, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana na inny podmiot i wnioskodawca nie dysponuje do niej żadnymi prawami, wskazała, że zgodnie z wykładnią art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest przeniesienia takiej decyzji na rzecz innej osoby, a w postępowaniu o przeniesienie decyzji stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie danej decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiste jest zatem, że brak podczas procedury opiniowania pisemnej woli przeniesienia decyzji nie jest przesłanką do odmowy uzgodnienia projektu podziału. Z treści art. 63 ust. 5 ("Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji") wynika to jednoznacznie; ponadto zaakcentować należy, że organ czynność taką powinien podjąć nawet bez wniosku strony, mając na uwadze nakaz art. 7 Kpa działania w słusznym interesie obywatela. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie przed organem I instancji, mimo bardzo lakonicznego uzasadnienia postanowienia, przeprowadzone zostało zgodnie z prawem a zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Dalej organ podniósłł, iż z ewidencji gruntów, znajdującej się w aktach niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunty rolne V klasy. Zgodnie z art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne lub w razie jego braku wykorzystywanych na te cele powodujący, tak jak w rozpatrywanym przypadku, wydzielenie działek gruntu o pow. mniejszej niż 0.3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic działek sąsiednich. Ograniczenie wprowadzone tym przepisem dotyczy zatem sytuacji, gdy jedynym celem podziału nieruchomości byłoby wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż wskazano powyżej, mających charakter niezabudowanych działek budowlanych. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku wnioskodawca proponował taki właśnie podział/tzw. podział geodezyjny/ polegający na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej jednej działki ewidencyjnej nowo utworzonych 2 działek, po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią. Dla wynikających z powyższych przepisów ograniczeń podziału nieruchomości rolnych, bez znaczenia jest, w niniejszej sprawie, okoliczność, że dla nieruchomości będącej przedmiotem podziału ustalono decyzją warunki zabudowy. Z uwagi, że decyzja taka zostaje wydana w sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, nie znaczy to, że można za jej pomocą zmienić przeznaczenie nieruchomości. Ten przywilej zarezerwowany jest wyłącznie dla planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że jakkolwiek można ustalić warunki zabudowy dla nieruchomości rolnej, i w efekcie ją zabudować, sam fakt ich ustalenia nie powoduje, że decyzja taka pozbawia grunty rolnego charakteru z wszelkimi tego konsekwencjami, np. dotyczących ograniczeń w ich podziale. Ponadto organ zauważył, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano warunki zabudowy siedliskowej co świadczy o tym , że organ orzekający w tej sprawie miał świadomość rolnego przeznaczenia nieruchomości i ustalił lokalizację zabudowy związanej z takim właśnie charakterem gruntu i przeznaczonej dla realizacji produkcji rolnej. Abstrahując nawet od faktu, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną, proponowany podział nie jest też zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją o warunkach zabudowy, obejmującą dla zamierzenia budowlanego obszar całej działki nr. [...]. Wydzielenie z niej nowych w sensie geodezyjnym samoistnych, dwóch działek gruntu naruszyłoby wskazane w decyzji wymogi dla przyszłej inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka O. Z. zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 93 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie, uznanie, że jest możliwa ocena dopuszczalności podziału nieruchomości, położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, pod kątem art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną z pominięciem art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż działka [...] stanowi grunty rolne, przez co nie jest możliwe dokonanie jej podziału, w wyniku którego powstałyby dwie działki o powierzchni grunt mniejszej niż 0,3 ha. - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 124 § 2 Kpa, przez brak uzasadnienia prawnego postanowienia w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia nieruchomości, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż proponowany podział działki [...] jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia w sprawie projektu podziału dotyczy jedynie spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunkami tymi są: brak sprzeczności z przepisami odrębnymi i zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Negatywne zaopiniowanie projektu podziału, jest możliwe jedynie wówczas, gdy proponowany projekt podziału jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (nie zaś z ustawą o gospodarce nieruchomościami), albo z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem Wójt Gminy, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenili dopuszczalność podziału nieruchomości pod kątem art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, że działka będąca przedmiotem postępowania jest "działką rolną" i jako taka nie może zostać podzielona, gdyż w wyniku tego podziału powstałyby dwie działki, o powierzchni gruntu mniejszej niż 0,3 ha. Tymczasem art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie może stanowić kryterium oceny dopuszczalności podziału nieruchomości w przedmiotowej sprawie, i to nie tylko z uwagi na ograniczenia z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o których mowa wyżej, ale także z uwagi na treść art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera definicję legalną pojęcia "nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne" i z którym, art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być ściśle interpretowany. Zgodnie ze wspomnianą definicją za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedmiotowej działki, o nr ewidencyjnym [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy, zatem nie jest to nieruchomość wykorzystywania na cele rolne i leśne, zatem, nie można w żaden sposób zastosować regulacji z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej skarżący podniósł, iż skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykluczają z kategorii "nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne" wszystkie nieruchomości dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez względu jaki miały charakter i na jakie cele nieruchomości te były wykorzystywanie przed wydaniem ww. decyzji, należy konsekwentnie przyjąć, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy ulega zmianie przeznaczenie terenu. Skoro zaś, decyzja o warunkach zabudowy spełnia nijako rolę planu miejscowego - wyznacza obiektywne wytyczne dot. sposobu wykorzystania i zabudowania danej działki gruntu, dla obszarów dla których planów miejscowych nie uchwalono, zatem tak jak plan miejscowy, może ona zmieniać charakter i przeznaczenie nieruchomości. Zresztą, z treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprost wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, dokonywana jest właśnie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, przed wydaniem takiej decyzji, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta mają obowiązek uzyskać opinię organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego przyjęcie, iż jedynie plan miejscowy może zmienić przeznaczenie nieruchomości naruszałoby porządek prawny panujący w Polsce, godząc przede wszystkim w konstytucyjną zasadę ochrony własności, a to z uwagi na zasadę fakultatywności planowania przestrzennego, z której wynika, że poza kilkoma przypadkami, gdy obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu określają przepisy odrębne, gmina nie ma obowiązku uchwalenia planu i tym samym ustalenia w sposób generalny dopuszczalnego przeznaczenia terenu i sposobów jego zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ograniczenia odnoszące się do podziału nieruchomości wskazane w art.93 ust.2a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r. nr 102 poz.651 ze zm.) dalej U.g.n., dotyczą nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art.92 ust.2 U.g.n. "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako uzytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu." Jest niespornym, że działka o numerze [...] arkusz mapy [...], położona w O. w wypisie z rejestrów gruntów w opisie użytków rejestrowana jest jako "grunty rolne" (vide k.17 akt administracyjnych), co równoznaczne jest zgodnie z art.92 ust.2 U.g.n. z wykorzystywaniem jej na cele rolne. Z akt sprawy wynika także, że celem proponowanego przez skarżącą podziału działki, w wyniku którego wydzielone byłyby działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, nie jest ani powiększenie sąsiedniej nieruchomości, ani też regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, a tylko w tych przypadkach jej podział byłby dopuszczalny (vide: mapa ze wstępnym projektem podziału nieruchomości – k. 10 akt administracyjnych). Ma rację skarżąca spółka, że brzmienie art.92 ust.2 U.g.n. w końcowej części wskazuje, że mimo tego, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne, to ustalenie dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niweluje ograniczenia podziałowe o których mowa w art.93 ust.2a U.g.n., a jej zagospodarowanie jest możliwe na inne cele wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w kontrolowanej sprawie skutku, o którym mowa w art.92 ust.2 in fine U.g.n. nie wywołała decyzja o warunkach zabudowy z [...].05.2009r. znak [...] gdyż przedmiotowa decyzja dotyczy zabudowy zagrodowej, a więc funkcjonującej na terenach rolnych. We wspomnianej decyzji nakazano adresatowi decyzji, aby przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę uzgodnił plan zagospodarowania terenu ze Starostwem Powiatowym w P. w celu uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i leśnej określono, że łączna powierzchnia zabudowy siedliska (budynku mieszkalnego i gospodarczego) nie może przekroczyć 7% powierzchni działki. Z uzasadnienia decyzji wynika także, że na obszarze analizowanym występują grunty rolne i leśne, działka jest położona w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Z. i zgodnie z art.61 ust.4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80, poz.717 ze zm.) nie stosowano art.61 ust.1 w/w ustawy, który to przepis wprowadza poważne ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego. Istotą decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie siedliskowej, jest kontynuacja funkcjonowania gospodarstwa rolnego, zdaniem Sądu taka decyzja nie niweluje ograniczeń związanych z podziałem nieruchomości rolnych, o których mowa w art.93 ust.2a U.g.n. Z tych względów kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego w tym art.93 ust.4, 94 ust.1, 93 ust.2a i 92 ust.2 U.g.n. W ocenie Sadu nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia art.124 § 2 kpa. Jakkolwiek błędny jest wywód organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w trybie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłaby dla istoty sprawy bez znaczenia (wyrok WSA w Poznaniu z 7.07.2011r. sygn. II SA/Po 533/10), to ostatecznie rozstrzygnięcia obu organów odpowiadają prawu, a wpływ na istotę sprawy ma to, że inny charakter i podstawę prawną ma decyzja o warunkach zabudowy, a inny takaż decyzja określająca warunki zabudowy siedliskowej. Z powyższych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm.) skargę należało oddalić. LS