I OW 44/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą M. a Wojewodą W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. i K. Z. w przedmiocie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości i umieszczenia na niej rurociągu bez zgody właścicieli postanawia: wskazać Wojewodę W. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE. Pismem z dnia [...] maja 2010 r., skierowanym do [...] Sp. z o.o. w G., K.Z. i P. Z. zażądali odszkodowania za bezprawne wejście na nieruchomość. Wskazali, że na terenie ich działki nr [...] został wkopany bez ich zgody gazociąg. [...] Sp. z o. o. przesłała podanie do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał podanie Wojewodzie W.. Wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], Wojewoda W. ograniczył właścicielom sposób korzystania z nieruchomości i zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przebudowę sieci gazowej. Zdaniem Generalnego Dyrektora, Wojewoda, który wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jest również organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania. Wojewoda wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według Wojewody, odszkodowanie winien ustalić starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, m. in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust.3, art. 106 ust.1 i art. 124-126 tej ustawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Wojewodę, iż zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 K.p.a. może wnieść jedynie nadawca pisma, a nie organ. Nawiązując do postanowienia NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07, wskazał, że organ do którego przesłano akta na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli uważa, że nie jest właściwym do rozpoznania sprawy, powinien wystąpić z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Wojewoda W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pomiędzy nim, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił, że żaden z będących w sporze organów, tj. Wojewoda W. i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku P. i K. Z. o wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości i umieszczenia na niej rurociągu bez zgody właściciela. Właściwym w sprawie jest, zdaniem Ministra, starosta. Po wymianie pism między Wojewodą W. i Starostą M., postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., [...], Wojewoda W. przekazał wniosek P. i K. Z. Staroście M. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Wojewoda powołał się na przepis art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 129 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). Starosta M. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą M. a Wojewodą W. poprzez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości i umieszczenia na niej rurociągu bez zgody właścicieli. W jego ocenie, zgodnie z art. 11a, 11f oraz 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.), organem właściwym w zakresie inwestycji oraz wypłaty odszkodowań, w odniesieniu do dróg krajowych, jest wojewoda. Skoro Wojewoda wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to jest również organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda W. podniósł, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie reguluje kwestii odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 129 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust.3, 106 ust.1 i 124-126 tej ustawy, a więc także w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zauważył, że zgodnie z dotychczasową praktyką odszkodowanie w podobnych przypadkach ustalali starostowie. Przypomniał, iż zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym w sprawie jest starosta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Do sporu doszło w sprawie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. O ograniczeniu tym rozstrzygała decyzja Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.). Wskazanie organu właściwego w sprawie powinno zatem nastąpić, o ile jest możliwe, w oparciu o przepisy zawarte w ustawach materialnoprawnych regulujących przygotowanie i realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. W niniejszej sprawie przepisami tymi są nie tylko przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale także przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz.958). Analizę rozpocząć trzeba od wskazania, że wydanie przez Wojewodę decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w M., na podstawie art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było możliwe z uwagi na uregulowanie art. 6 ust.2 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. Zgodnie z art. 1 pkt 14 noweli, uchylone zostały przepisy art. 28-30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W dniu [...] grudnia 2009 r. przepis art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie obowiązywał. Przed wejściem w życie noweli z dnia 25 lipca 2008 r. została wydana przez Wojewodę W. decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], o lokalizacji drogi dla zadania: "Budowa zachodniej obwodnicy M. w ciągu drogi krajowej nr [...]". W myśl zaś art. 6 ust.2 noweli z dnia 25 lipca 2008 r., dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej została wydana decyzja ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. W zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przepisem dotychczasowym był przepis art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tego rodzaju unormowanie intertemporalne było konsekwencją braku, w nowym brzmieniu ustawy, przepisu stanowiącego podstawę do wydania odrębnej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Rozstrzygnięcie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w nowym stanie prawnym, stało się możliwe jedynie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta zawiera, obok m. in. określenia linii rozgraniczających teren, zatwierdzenia podziału nieruchomości i zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 11f ust.1 pkt 2, 5 i 7), w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f (art. 11f ust.1 pkt 8 lit. g). Odnotować trzeba, iż przepisy te stanowiłyby podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w niniejszej sprawie, o ile nie zostałaby wcześniej wydana decyzja lokalizacyjna, gdyż ograniczenie związane było z realizacją przebudowy sieci uzbrojenia terenu (art. 11f ust.1 pkt 8 lit. e). W takim kontekście należy przejść do odczytania kolejnego istotnego przepisu międzyczasowego, tj. art. 6 ust.3 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. Według tego przepisu, w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą. W myśl zaś art. 12 ust.4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu ustalonym nowelą, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust.4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Od razu przyznać trzeba, iż hipotezą tego przepisu nie jest wprost objęta decyzja o odszkodowaniu za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jak już jednak wynika z powyższych uwag, obecnie ta decyzja nie jest w omawianej ustawie przewidziana. W nowym stanie prawnym, do którego nawiązuje przepis art. 6 ust.3 noweli, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może być jedynie częścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta zarówno rozstrzyga o przejęciu nieruchomości pod drogę publiczną, jak i o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można więc oderwać rozstrzygnięcia o ograniczeniu praw do nieruchomości od rozstrzygnięcia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Wyrażona zatem wprost, w art. 12 ust.4a, w odniesieniu do odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne reguła, według której organem właściwym jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji, odnosi się także do odszkodowań za ograniczenie praw do nieruchomości. Taki rezultat wykładni gramatycznej umacnia wykładnia celowościowa przepisu art. 6 ust.3 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. Przypomnieć należy, iż w poprzednim stanie prawnym, z uwagi na brak w ustawie szczególnej przepisu kompetencyjnego w zakresie ustalenia odszkodowania, właściwość tę ustalano w oparciu o art. 129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Dotyczyło to sytuacji, gdy decyzję o lokalizacji drogi wydawał wojewoda, jak i sytuacji, gdy decyzję wydawał starosta (art. 2 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w poprzednim brzmieniu). Właściwość starosty w sprawach odszkodowań nie była kwestionowana również w odniesieniu do odszkodowań będących konsekwencją decyzji o ograniczeniu praw do nieruchomości (art. 30 ust.1 ustawy w poprzednim stanie prawnym), mimo że o ograniczeniu tym, także w zależności od statusu drogi, rozstrzygał wojewoda lub starosta. Przepis art. 6 ust.3 noweli, w powiązaniu z dodanym do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przepisem art. 12 ust.4a, ustanawia nową, odmienną regułę – właściwy jest organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Tak więc wskazane w art. 11a ust.1 ustawy w nowym brzmieniu organy właściwe w sprawie "wywłaszczenia", są właściwe także w sprawie o odszkodowanie będące skutkiem tego "wywłaszczenia". W odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, organem odpowiedzialnym za proces inwestycyjny od początku do końca jest wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, takim organem jest starosta. Podział kompetencji oparty o kryterium charakteru drogi jest konsekwentnie utrzymany w innych przepisach omawianej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: w art. 17 ust.1 w sprawach nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności i w art. 32 ust.1 w sprawach decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi. Przyjęcie zatem właściwości starosty w sprawach o odszkodowanie za ograniczenie praw do nieruchomości związane z realizacją drogi krajowej lub wojewódzkiej, byłoby wyjątkowym przypadkiem, w którym o kwestiach dotyczących drogi krajowej lub wojewódzkiej nie orzekałby wojewoda. Konkludując: do rozpatrzenia wniosku właściciela nieruchomości o odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, do którego to ograniczenia doszło na skutek decyzji wojewody wydanej w oparciu o art. 30 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 25 lipca 2008 r., a wniosek został złożony po wejściu w życie noweli, właściwy jest wojewoda, na podstawie art. 6 ust.3 noweli oraz art. 12 ust.4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obecnie obowiązującym. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 zdanie drugie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1