I OSK 1344/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 792/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 792/11, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, oddalił skargę. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z dnia 17 listopada 2008 r. M. S. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. mienia poza obecnymi granicami RP. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] uznał, że M. S. spełnia wymogi określone w art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., zwanej dalej "ustawą"). Jednocześnie organ wezwał do przedłożenia aktualnego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że należy ustalić stan nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. oraz w momencie jej opuszczenia. Organ pierwszej instancji w wyniku oceny zebranego materiału dowodowego przyjął, że najbardziej wiarygodnym dokumentem w tym zakresie, znajdującym się w aktach sprawy, jest zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia 8 czerwca 2009 r., zgodnie z którym według stanu na dzień 13 stycznia 1939 r. J. S. posiadał działkę ziemi o powierzchni ogólnej 2302 m2 ze znajdującym się na niej drewnianym domem parterowym przy ul. Z. [...] w B., województwo [...]. Wojewoda [...] stwierdził nadto, że zgodnie z Dowodem Ubezpieczeniowym nr [...] z dnia 27 czerwca 1938 r. na nieruchomości objętej wnioskiem znajdował się dom mieszkalny wraz z werandą oraz szopa. Istnienie powyższych naniesień budynkowych organ I instancji uznał za udowodnione, gdyż potwierdzają to również zeznania świadka J. G. Jednocześnie uznał, że pozostałe naniesienia budowlane wskazane przez skarżącego, tj. piwnica, ustęp drewniany oraz studnia, nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, a zatem nie zostały uznane za udowodnione w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego Wojewoda ostatecznie uznał, że nieruchomość pozostawiona przez J. S. składała się z działki gruntu o powierzchni 2302 m2 oraz drewnianego domu parterowego z werandą i szopą. Pismem z dnia 23 października 2010 r. M. S. wniósł sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w jego ocenie udowodnił, iż powierzchnia nieruchomości pozostawionej wynosiła 2471 m2 oraz istnienie i powierzchnię takich części składowych ww. nieruchomości jak: piwnica, szopa, sad. Ponadto stwierdził, że dostarczenie operatu szacunkowego wykonanego dla tej powierzchni nieruchomości uznanej za udowodnioną przez organ I instancji "mija się z celem, gdyż za drogo kosztuje". Pismem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewoda [...] wyjaśnił skarżącemu, że postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest orzeczeniem, którego celem jest ustalenie, czy prawo do rekompensaty przysługuje wnioskodawcy co do zasady. W postanowieniu tym Wojewoda dokonuje oceny spełnienia wymogów dotyczących przyznania prawa do rekompensaty i wzywa wnioskodawcę do przedłożenia operatu szacunkowego, wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego. Na przedmiotowe postanowienie zażalenie nie przysługuje. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji wydanej przez Wojewodę. Pouczył także skarżącego, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty obowiązek dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie, spoczywa na osobie ubiegającej się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości ustalana jest wielkość rekompensaty. Jednocześnie organ poinformował, że termin do złożenia operatu wyznaczony postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. zostaje wydłużony o miesiąc z uwagi na termin, jaki upłynął od dnia wniesienia przez stronę pisma z dnia 23 października 2010 r. do dnia udzielenia na nie odpowiedzi przez organ. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił ustalenia na rzecz skarżącego wysokości prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez J. S. poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Wskazał, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie, ponieważ w oparciu o określoną w nim wartość nieruchomości ustalana jest wielkość rekompensaty. Obowiązek przedłożenia tego dowodu leży po stronie wnioskodawcy. Podniósł, że skarżący nie przedłożył operatu szacunkowego, który mógłby stanowić podstawę ustalenia wysokości rekompensaty. W związku z powyższym organ I instancji odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2011 r. M. S. podniósł, że organ I instancji dokonując ustaleń faktycznych niesłusznie odmówił przyznania mocy dowodowej załączonemu do akt sprawy projektowi domu drewnianego parterowego. Dowód ten ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż wynika z niego powierzchnia nieruchomości pozostawionej, czyli 2471 m2. M. S. wniósł zatem o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wskazanych przez niego w odwołaniu dowodów, w tym dowodów ze zdjęć. Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2011 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na dwuetapowość postępowania prowadzonego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Etap pierwszy, stosownie do art. 7 ust. 1-2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, obejmuje ocenę przez właściwego wojewodę spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1-2 ww. ustawy, na podstawie dowodów określonych w art. 6 ustawy. Dotyczą one: wykazania faktu pozostawienia nieruchomości przez właściciela oraz posiadania obywatelstwa polskiego w dniu 1 września 1939 r. i w dniu wystąpienia o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez niego albo jego spadkobiercę (art. 2 ustawy), wykazania prawa do rekompensaty przez spadkobierców właściciela (art. 3 ustawy) oraz złożenia wniosku przez właściciela lub jego spadkobiercę albo osobę wskazaną przez pozostałych współwłaścicieli albo pozostałych współspadkobierców. Podniósł, że postępowanie administracyjne w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty może zakończyć się na tym etapie wydaniem przez wojewodę decyzji odmawiającej takiego potwierdzenia, jeśli stwierdzi niespełnienie wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W razie pozytywnej oceny spełnienia tych wymogów wojewoda wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, a także wskazania konta bankowego - w razie wybrania świadczenia pieniężnego jako formy realizacji prawa do rekompensaty, przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości, a w przypadku, gdy na podstawie poprzednich przepisów nieruchomość Skarbu Państwa została już nabyta przez osobę uprawnioną w ramach prawa do rekompensaty - dołączenia również operatu szacunkowego określającego wartość nabytego prawa. Natomiast drugi etap obejmuje skonkretyzowanie prawa do rekompensaty, co następuje w drodze decyzji wojewody, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Minister podzielił ustalenia Wojewody odnośnie do powierzchni nieruchomości pozostawionej. Wskazał, że okolicznością decydującą o uznaniu dokumentów: zaświadczenia z Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia 8 czerwca 2009 r. oraz dowodu ubezpieczeniowego nr [...] z dnia 27 czerwca 1938 r. za najbardziej wiarygodnych jest data ich sporządzenia, będąca najbliższą chwili pozostawienia nieruchomości. Podniósł, że udowodnienie powierzchni nieruchomości w chwili jej pozostawienia jest przesłanką sine qua non potwierdzenia prawa do rekompensaty, w związku z czym organ I instancji obowiązany był potwierdzić prawo do rekompensaty (przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych) odnośnie do tych tylko nieruchomości, których powierzchnia i rodzaj zostały wykazane zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym. Minister Skarbu Państwa uznał zatem, że organ I instancji prawidłowo i za miarodajny dla sprawy przyjął stan nieruchomości wynikający z ww. dokumentów, jako sporządzonych w dacie chronologicznie najbliższej chwili pozostawienia nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał także, że wobec niewykonania przez skarżącego zobowiązania wynikającego z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. i nieprzedłożenia (bez względu na przyczynę) żądanego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej, organ pierwszej instancji nie mógł ustalić wysokości prawa do rekompensaty. Jednocześnie podniósł, że Wojewoda błędnie wydał decyzję, orzekając w pkt 1 o posiadaniu przez skarżącego prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a w pkt 2 o odmowie ustalenia wysokości prawa do rekompensaty. W ocenie Ministra jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji odmowy przedstawienia przez skarżącego operatu szacunkowego powinna być odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie, jak orzekł organ I instancji, odmowa ustalenia wysokości rekompensaty. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S. W jej uzasadnieniu m.in. zakwestionował ustalenia organów orzekających w zakresie składników mienia zabużańskiego, pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Domagał się uznania większej powierzchni działki na podstawie dołączonego do akt projektu domu drewnianego wraz z przylegającą do niego werandą oraz dodatkowych naniesień na nieruchomość w postaci: szopy drewnianej, piwnicy, ubikacji, ogrodzenia, sadu, studni artezyjskiej. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzedstawienia operatu szacunkowego stwierdził, iż "dla tego co uznała za uwodnione I instancja mija się on z celem, za drogo kosztuje", uznał, że jest to "wciąganie w pułapkę finansową". W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że przyczyną odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było niedostarczenie przez skarżącego operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r., poczynając od art. 5, reguluje zasady postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, które ma zostać zakończone decyzją wojewody. Postępowanie to jest wszczynane wnioskiem osób ubiegających się o potwierdzenie – art. 5 ust. 1-2 ustawy. Wniosek ten musi być też uzupełniony o operaty szacunkowe, określające zarówno wartość nieruchomości pozostawionej jak i wartość praw już otrzymanych na poczet obecnego prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy). Niedołączenie w terminie wyznaczonym przez organ żądanego przez organ operatu szacunkowego należy, zdaniem Sądu, traktować jako następcze braki wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. I choć wymagania dotyczące wniosku organ ocenia przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, to braki wniosku dotyczące operatów szacunkowych należy traktować właśnie jako braki następcze, powstałe dopiero na skutek wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, którym co do zasady organ jest związany. Skoro w ostateczności organ, na skutek braku operatu szacunkowego, którego sporządzenie jest obowiązkiem strony, nie może dokonać potwierdzenia prawa do rekompensaty, a przyczyną tego są następcze - wobec wydanego postanowienia - braki wniosku, który strona ma obowiązek uzupełnić (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy), WSA w Warszawie uznał, że zaistniały podstawy do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z powodu niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Stwierdził nadto, że w grę nie wchodzi bowiem zwrot wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. z uwagi na szczególną regulację ustawy z 8 lipca 2005 r. Wobec nieprzedłożenia operatu szacunkowego (obojętnie z jakiej przyczyny), organ nie mógł ustalić wartości mienia pozostawionego, a w konsekwencji wysokości przysługującej skarżącemu rekompensaty, dlatego też słusznie odmówił skarżącemu przyznania takiego prawa. Jednocześnie – w ocenie Sądu – brak jest jakichkolwiek podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie narusza ona prawa. 3. Od powyższego wyroku WSA w Warszawie M. S. wniósł skargę kasacyjną, opierając ją na następujących podstawach kasacyjnych: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 3 § 2 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami RP; - art. 6 § 1 pkt 1, art. 6 § 4 i art. 6 § 5 ustawy poprzez odmowę ustalenia składników pozostawionego poza granicami mienia na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącego; - art. 7 ustawy poprzez odmowę uznania skarżącego za uprawnionego do otrzymania rekompensaty ze względu na brak przedstawienia operatu szacunkowego; - art. 21 Konstytucji RP gwarantującego ochronę prawa własności. II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, tj.: - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 3 i art. 6 ustawy poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organu drugiej instancji mimo naruszenia prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe ustalenia składników mienia, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz uznania skarżącego za osobę nieuprawnioną do rekompensaty; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd decyzji organu drugiej instancji mimo naruszenia przepisów prawa procesowego poprze ich niezastosowanie w sprawie. W konkluzji skargi kasacyjnej M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych w świetle argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu tych podstaw. Skarga kasacyjna M. S. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. 5. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia poza granicami Polski. Tak sformułowana podstawa kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Wszak ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji nie podały w wątpliwość tego, że skarżący kasacyjnie spełnił materialnoprawne przesłanki prawa do rekompensaty, wynikające z art. 3 ust. 2 w związku z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Powodem, dla którego w sprawie skarżącego została wydana decyzja odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty, było natomiast nieprzedłożenie przez skarżącego operatu szacunkowego, a więc zaniechanie dopełnienia obowiązku, który wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. 6. Jako kolejną podstawę kasacyjną wskazano art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepisy te zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji poprzez odmowę ustalenia składników pozostawionego poza granicami majątku na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego. W uzasadnieniu powyższych podstaw kasacyjnych stwierdzono, że skarżący przedstawił dokument, tj. projekt budowlany domu, z którego wynikało, iż działka pozostawiona poza granicami RP miała powierzchnię 2471 m2. Natomiast dokumenty, na których oparły się organy administracji (tj. zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia 8 czerwca 2009 r. oraz Dowód Ubezpieczeniowy z dnia 27 czerwca 1938 r.), ustalały skład pozostawionego majątku "w sposób bardzo niekorzystny dla skarżącego". Zatem w skardze kasacyjnej nie przytoczono argumentacji świadczącej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji powyższych przepisów. Stwierdzenia wskazujące na negatywny stosunek skarżącego kasacyjnie do ustaleń poczynionych przez organy administracji (np. na ich "bezzasadność", "nieprawidłowość"), jak również na to, iż ustalenia te były dla skarżącego "niekorzystne" nie są wystarczającym uzasadnieniem podstaw kasacyjnych. Skarżący nie przytoczył argumentacji prawnej celem wyjaśnienia, z jakiego powodu oparcie się przez organy na wskazanych wyżej dokumentach urzędowych – co zaakceptował Sąd pierwszej instancji – miałoby naruszać wskazane na wstępie podstawy kasacyjnej przepisy. W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do wyręczania skarżącego kasacyjnie w poszukiwaniu argumentów wspierających jego zarzuty. Jeżeli więc skarżący kasacyjnie nie wykazał w uzasadnieniu danej podstawy kasacyjnej zasadności zarzutów, to nie ma możliwości dokonania merytorycznej oceny wskazanej podstawy kasacyjnej w zakresie, w jakim oczekuje skarżący kasacyjnie. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne wywodzone z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty okazały się nieusprawiedliwione. Niezależnie od tego, nie można czynić zarzutu organom administracji, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie stanu nieruchomości oparły się na treści dokumentów, które – jak też wykazano – były najbardziej wiarygodne, gdyż data ich sporządzenia była najbliższa chwili pozostawienia nieruchomości. Jest to wnioskowanie w pełni zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a poczynione w ten sposób ustalenia tworzą spójną całość. Z tych samych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji – po pierwsze – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 i 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez nieuchylenie decyzji, mimo naruszenia prawa materialnego oraz – po drugie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. art. 6 i 7 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, mimo naruszenia prawa procesowego. 7. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty - poprzez odmowę uznania skarżącego za uprawnionego do otrzymania rekompensaty ze względu na brak przedstawienia operatu szacunkowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, który z ustępów art. 7 ustawy należy traktować jako podstawę kasacyjną. Lektura uzasadnienia skargi skłania natomiast do przyjęcia, że podstawą kasacyjną uczyniono art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (przepisy te przyznają wojewodzie kompetencję do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia operatu szacunkowego oraz do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty). Jak bowiem wskazuje uzasadnienie podstaw kasacyjnych, skarżący upatruje naruszenia prawa w tym, że nieprzedstawienie operatu szacunkowego zostało w jego sprawie potraktowane jako powód wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Powyższe podstawy kasacyjne są również nieusprawiedliwione. Postępowanie mające na celu ustalenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP składa się z dwóch etapów. Celem takiego "rozdzielenia" postępowania jest uniknięcie narażania wnioskodawcy na koszty związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego w sytuacji, gdy nie spełnia on materialnoprawnych przesłanek prawa do rekompensaty, wynikających w szczególności z art. 2 i 3 ustawy. Etap pierwszy postępowania, o którym mowa, obejmuje ocenę – można powiedzieć rozstrzygnięcie "co do zasady" – co do spełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, a także weryfikację dowodów, o których mowa w art. 6 tej ustawy. Pozytywna ocena następuje w formie postanowienia (art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). W takim postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę m.in. do dołączenia do wniosku "operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). Wezwanie do dołączenia operatu szacunkowego w razie pozytywnej weryfikacji przesłanek prawa do rekompensaty jest obowiązkiem wojewody, od którego nie można odstąpić. Drugim etapem omawianego postępowania jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty m.in. w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Wynika z tego, że niezałączenie do wniosku dokumentów wymaganych przez przepisy ustawy skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Odnosi się to nie tylko do dokumentów, które należy dołączyć do wniosku w chwili jego składania, ale również do takich dokumentów, których obowiązek złożenia aktualizuje się po wydaniu postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich dokumentów jest operat szacunkowy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, niedołączenie w terminie wyznaczonym przez organ operatu szacunkowego należy traktować jako tzw. następczy brak wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji organ powinien wydać – na postawie art. 7 ust. 2 ustawy – decyzję odmawiającą potwierdzenia tego prawa. Z powyższych przepisów wynika, że decyzja odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty nie musi w każdym przypadku być konsekwencją niespełnienia materialnoprawnych przesłanek prawa do rekompensaty, wskazanych w art. 2 i 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Może być bowiem tak, że strona, która spełnia te przesłanki, nie zastosowała się do nałożonych ustawą powinności formalnych, co powoduje dla niej negatywny skutek materialny – tak jak miało to miejsce w sprawie skarżącego kasacyjnie. Należy dodać, że w analizowanej sprawie na wnioskodawcy spoczywał ciężar dowodu w zakresie wykazania wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Dowodem takim jest operat szacunkowy. Obowiązek organu administracji ogranicza się wówczas do wezwania strony do przedłożenia operatu. Informacje zawarte w operacie szacunkowym są wszak niezbędnym i kluczowym elementem decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, pozwalającym na ustalenie wysokości rekompensaty (zob. art. 8 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty). Wobec zaniedbania samego wnioskodawcy, organ nie miał możliwości wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że – wobec niedopełnienia przez skarżącego kasacyjnie obowiązku przedłożenia operatu szacunkowego - organ nie mógł ustalić wartości mienia pozostawionego oraz wysokości rekompensaty, a więc jedynym sposobem zakończenia postępowania było wydanie decyzji odmownej, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. 8. Oczywiście bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów. Sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, a więc nie dokonują oceny ani uzupełnienia dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Sądy administracyjne mają wyłącznie kompetencję do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. A zatem, wbrew temu, co wskazano w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynikają jakiekolwiek "granice swobodnej oceny dowodów", które mógłby przekroczyć sąd administracyjny. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji prawidłowo dał wyraz co do podstaw prawnych rozstrzygnięcia i należycie je wyjaśnił, uwzględniając stan sprawy ustalony przez organy administracji, oraz należycie ustosunkował się do stanowisk stron. Oddaleniu podlega ponadto zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, który w ustępie 1 ustanawia ochronę własności i prawa dziedziczenia. Przywołanie tego przepisu w podstawach kasacyjnych miało bowiem charakter wyłącznie ornamentacyjny i nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją merytoryczną. 9. Z przedstawionych wyżej względów, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oraz nie stwierdzono z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.