I OSK 148/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 614/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26. poz. 157 ze zm.) odmówił przyjęcia W. S.: a) na aplikację sędziowską, b) na aplikację prokuratorską. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitów miejsc na tych aplikacjach. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 roku (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) oraz zarządzeniem z tej samej daty w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 11) wyznaczył limity po 75 miejsc na każdej aplikacji. W. S. ukończył aplikację ogólną na 196 pozycji listy klasyfikacyjnej aplikantów, zaś limit miejsc na obu aplikacjach uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] i [...] mając za podstawę art. 29 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 2ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na aplikacje. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje natomiast suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej (art. 26 ust. 3 ustawy). Badając postępowanie klasyfikacyjne przeprowadzone przez organ I instancji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że miejsce W. S. na liście, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, zostało ustalone prawidłowo. Odwołujący się został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na 196 miejscu, znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską (75) i aplikację prokuratorską (75). W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 i 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem treści przepisu art. 25 ust. 5 ustawy, który to stanowi, że w oparciu o opinie i oceny patrona każdej z praktyk, patron koordynator sporządza końcową ocenę wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości wykładnia przepisu art. 26 ust. 3 dokonana została przez odwołującego się w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, iż ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskania minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora). Przepis artykułu 26 ust. 3 ustawy zgodnie z jego literalną wykładnią winien być rozumiany zatem w ten sposób, iż o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Trudno zatem podzielić argumenty odwołującego, iż wykładnia dokonana przez organ I instancji jest sprzeczna z wykładnią językową. Dodatkowymi argumentami przemawiającymi za prawidłowością wykładni dokonanej przez organ I instancji jest, zdaniem Ministra, wskazanie, iż przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez odwołującego oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej i prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Tymczasem to na sprawdzianach weryfikowano, w precyzyjnie określonych warunkach (3-osobowa komisja, takie same warunki dla wszystkich aplikantów, kodowane prace), umiejętności aplikantów nabyte w trakcie trwania poprzedniego zjazdu i pogłębione na praktyce lub praktykach. Zatem gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy prezentowana przez odwołującego czyniłaby bezprzedmiotową i bezcelową ocenę łączną patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy. Treść analizowanych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że łączna ocena, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, powinna obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora. Łączna ocena z praktyk jest bowiem, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decydowała w związku z powyższym suma punktów uzyskanych przez aplikantów ze wszystkich sprawdzianów i jedna łączna ocena wystawiona przez patrona koordynatora z przebiegu wszystkich praktyk odbytych przez aplikanta w czasie aplikacji ogólnej. Dlatego niezasadny jest zarzut odwołującego się, naruszenia art. 93 ust. 2 w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez zawarcie przez Dyrektora Krajowej Szkoły uregulowania zawartego w § 29 zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Organ wskazał, że sposób obliczania sumy punktów warunkującej miejsce na liście klasyfikacyjnej jest jednakowy w stosunku do każdego aplikanta, stąd też w sprawie W. S., jako determinanta faktyczna zaskarżonej decyzji, nie wpłynął na wynik sprawy. Podkreślił, że suma punktów uzyskanych przez wszystkich aplikantów umieszczonych na kwestionowanej przez odwołującego liście klasyfikacyjnej została ustalona w taki sam sposób dla każdego aplikanta. Wskazano, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest indywidualna sprawa w rozumieniu art. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Indywidualizm takiej sprawy powoduje, że nigdy nie jest ona rozpatrywana porównawczo, ponieważ decyzja Dyrektora Krajowej Szkoły o przyjęciu albo odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską konkretyzuje normy prawa materialnego (ustawy) wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego aplikanta i w jego wyłącznie sprawie. Organy administracyjne, badając całokształt zgromadzonego w indywidualnej sprawie materiału dowodowego, nie wykraczają poza granice tej sprawy. Niedopuszczalne jest zatem powoływanie się przez odwołującego na ewentualne lub rzekome naruszenie przepisów postępowania w innych indywidualnych sprawach. Odnosząc się do szeregu zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia poszczególnych sprawdzianów, nie stwierdzając naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów, Minister Sprawiedliwości wskazał, iż wszystkim aplikantom, w tym również odwołującemu, suma punktów predestynująca miejsce na liście klasyfikacyjnej została obliczona w taki sam sposób, a poszczególne oceny zdobyte były w identycznych warunkach tzn. wszyscy aplikanci pisali te same sprawdziany, na podstawie tych samych założeń, po takich samych zajęciach i praktykach. Organ odwoławczy nie stwierdził , aby sprawdziany, których uczestnikiem był odwołujący zostały przeprowadzone w sposób sprzeczny z przepisami prawa lub różniły się od sprawdzianów, w których uczestniczyli pozostali aplikanci. Także zakres przedmiotowy, zasady i sposób ustalenia ocen z tych sprawdzianów był jednakowy dla wszystkich aplikantów aplikacji ogólnej w roku szkoleniowym 2009/2010. Tym samym zagwarantowano pełną równość w tym zakresie, a uzyskane oceny w pełni odzwierciedlają poziom poszczególnych aplikantów, co znajduje swój wyraz w ustaleniu kolejności na liście klasyfikacyjnej. Minister Sprawiedliwości nie podzielił również zarzutu odwołującego o naruszeniu art. 93 ust. 2 w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez zawarcie w § 39 zarządzenia nr 130/2010 z dnia 17 listopada 2010 r. uregulowania dotyczącego ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzanego w terminie poprawkowym. Wskazał, iż ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzanego w terminie poprawkowym stanowi jedyną ocenę z tego sprawdzianu, na co wskazuje treść § 8 ust. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem do sprawdzianu poprawkowego stosuje się taki sam system oceniania, jak do sprawdzianu zdawanego przez aplikanta po raz pierwszy. Nie ulega zatem wątpliwości, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną relewantną dla określenia liczby punktów uzyskanych z tego sprawdzianu. Odniesienie się do pozostałych zarzutów W. S. stanowiłoby, zdaniem organu, wyjście poza granice przedmiotowej sprawy z przyczyn wskazanych powyżej. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie wykazało także innych uchybień czy naruszenia prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernej skardze skarżący powtórzył zarzuty podniesione już w odwołaniu, a ponadto zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia [...] grudnia 2010 r. pomimo, że decyzja ta została wydana w oparciu o listę klasyfikacyjną aplikantów sporządzoną z naruszeniem art. 26 ust. 3, art. 25 ust. 5, a także z naruszeniem wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2011 r. skarżący podtrzymując wszystkie zgłoszone w sprawie zarzuty, wskazał, że wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury prowadzi do wyniku sprzecznego z: 1. zasadami konstytucyjnymi, tj. w szczególności z: a) zasadą praworządności (art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP), b) zasadą hierarchiczności systemu źródeł prawa (art. 87 ust. 1, art. 92 i art. 93 Konstytucji RP), c) zasadą trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP), d) zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP), 2. domniemaniem zgodności norm prawnych z Konstytucją i ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, tj. w szczególności nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. zapadłego w sprawie o sygnaturze akt: P 21/02, 3. zasadami techniki prawodawczej wynikającymi z Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002. Nr 100, poz. 908), tj. w szczególności z § 7 oraz § 8 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, a w konsekwencji tego jest całkowicie sprzeczna z zasadą racjonalnego tworzenia prawa. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 614/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską i prokuratorską, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że problematykę odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895). Stosownie do treści art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje. Na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant (art. 25 ust. 5 ustawy). Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, w myśl przepisu art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej (art. 26 ust. 3). Na tej podstawie, Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską, według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje. Z kolei w myśl § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, po każdym cyklu zajęć i praktyk, przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk (ust. 1). Sprawdzian przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów (ust. 2). Komisja opracowuje szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu (ust. 3). Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, oceny praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku ocen wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia liczby punktów, które uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej. Powołany przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia mógłby sugerować, jak niezasadnie argumentuje skarżący, iż końcowa liczba punktów jest sumą ocen ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk. Również przepis art. 26 ust. 3 o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury mówi o sumie punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej, w myśl jego literalnej wykładni. Jednakże, jak trafnie zauważa Minister Sprawiedliwości, nie można, dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy, pominąć treści art. 25 ust. 5 tej samej ustawy, który posługuje się pojęciem łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Wykładnia art. 26 ust. 3 w związku z art. 25 ust. 5 ustawy daje zatem, zdaniem Sądu, podstawę do uznania, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk (łącznej oceny dokonanej przez patrona koordynatora). W przeciwnym wypadku rola patrona koordynatora sprowadzałaby się jedynie do sporządzenia końcowej opinii oraz łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, polegającej na prostym zsumowaniu poszczególnych ocen z praktyk. Podkreślenia wymaga, że w art. 25 ust. 5 ustawy, ustawodawca mówi o łącznej ocenie przebiegu wszystkich praktyk. Skoro posługuje się zwrotem "łączna ocena", to znaczy to, że nie może chodzić tu o sumę wszystkich ocen z praktyk, ale musi być to jedna ocena w skali od 0 do 5 punktów, stanowiąca średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez patronów poszczególnych praktyk. Zasadne jest również stanowisko organu, iż także wykładnia celowościowa przepisów ustawy przemawia za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 powołanej ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego, oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same, jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk. Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów i łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny". Zdaniem Sądu, przyjęcie, iż "łączna ocena" jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk wydaje się być ze wszech miar zasadne, bowiem taka ocena jest najbardziej miarodajna, obiektywna i sprawiedliwa, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej. Powyższą wykładnię potwierdza nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonana ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Powołana ustawa nowelizująca na dzień orzekania przez Sąd jeszcze nie obowiązywała (została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 2 września 2011 r., zaś w dniu 27 września 2011 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 203, poz. 1192). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię i ustala łączną ocenę przebiegu praktyk, stanowiącą średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez patronów poszczególnych praktyk. Natomiast stosownie do treści znowelizowanego art. 26 ust. 3 tej ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Wprowadzona przez ustawodawcę zmiana potwierdza zatem tylko jego wcześniejszą intencję co do sposobu uregulowania przedmiotowej kwestii. Należy również zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, iż nie jest on uprawniony do ingerowania w treść ocen dokonywanych przez komisje egzaminacyjne. Jak już wspomniano, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, po każdym cyklu zajęć i praktyk, przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk, odrębnie dla każdego aplikanta, przede wszystkim w zakresie umiejętności jej praktycznego wykorzystania. Sprawdzian ten przeprowadza, według § 7 ust. 2 rozporządzenia, trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów. Komisja ta, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, opracowuje zarazem szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu. Podkreślenia wymaga, że komisja taka jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów, jak również nie ma kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora. Tryb odwoławczy od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, przyjmującej albo odmawiającej przyjęcia na aplikację sędziowską bądź prokuratorską, przewidziany w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, różni się w istotny sposób od regulacji dotyczących przeprowadzania naboru na aplikację radcowską, adwokacką czy notarialną. Stosownie bowiem do przepisów regulujących przeprowadzanie wyżej wskazanych naborów, odwołanie do Ministra Sprawiedliwości przysługuje kandydatowi od uchwały komisji kwalifikacyjnej ustalającej wynik egzaminu wstępnego, czyli podmiotu przeprowadzającego egzamin, a zatem istotą odwołania jest tam kwestionowanie wyniku egzaminu. Tymczasem w postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską albo prokuratorską możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który jednak nie przeprowadza sprawdzianów i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk. Ponadto, ani ustawa o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ani powołane rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. nie zawiera uregulowań dotyczących trybu odwoławczego od rozstrzygnięć komisji, o której mowa w rozporządzeniu, czy też od ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Co prawda, w myśl art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór merytoryczny nad aplikacjami: ogólną, sędziowską i prokuratorską, lecz nie oznacza to, że może on ingerować w kompetencje komisji w zakresie oceniania poszczególnych sprawdzianów, zważywszy że w tym zakresie komisja jest niezależna i działa jako ciało eksperckie. Rola Ministra, jako organu odwoławczego, sprowadza się jedynie do kontroli polegającej na sprawdzeniu prawidłowości stosowania prawa przez organ I instancji, zweryfikowaniu, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali bądź czy nie popełniono błędu rachunkowego przy obliczaniu punktów i umieszczaniu aplikanta na liście klasyfikacyjnej. W ocenie Sądu, kontrola ta została dokonana prawidłowo. Również sąd administracyjny nie jest uprawniony do ingerowania w treść ocen dokonywanych przez komisje egzaminacyjne. Decyzja Ministra Sprawiedliwości wprawdzie pozostaje pod kontrolą tutejszego Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia i nie może wejść - czego w istocie domaga się skarżący - w rolę komisji egzaminacyjnej, a w konsekwencji dokonać weryfikacji otrzymanych przez aplikantów ocen z poszczególnych sprawdzianów. Skarżący, nie kwestionując - co do zasady - uzyskanej punktacji, a jedynie sposób jej uzyskania, poprzez próbę podważenia niektórych ocen otrzymanych ze sprawdzianów przeprowadzonych podczas trwania aplikacji ogólnej, domaga się od Sądu, aby dokonał kontroli w zakresie, w jakim nie uprawniają go do tego przepisy ustrojowe. Sąd administracyjny jest bowiem sądem prawa - nie orzeka więc o słuszności subiektywnych ocen czy odczuć strony skarżącej. W przypadku, gdy orzekające w sprawie organy administracji korzystają, w zakresie swych ustawowych zadań i powinności, z pomocy powołanych do tego ciał eksperckich, rolą sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy - jak w niniejszej sprawie - organ administracji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w świetle ustaleń komisji. Nie można zatem oczekiwać od sądu administracyjnego takiej kontroli, która wkraczałaby w meritum zagadnień objętych danym sprawdzianem wiedzy, a tym bardziej wymagać, by sąd ten dokonywał oceny umiejętności aplikanta pod kątem merytorycznym, formalnym czy językowym, zwłaszcza w kontekście czynionych przez niego, a więc subiektywnych, odczuć. Co więcej, jak już wspomniano, takiej kontroli nie można również oczekiwać od Ministra Sprawiedliwości, bowiem on także nie może wkraczać w kompetencje komisji egzaminacyjnej. W przeciwnym wypadku, kontrola instancyjna, w tym także kontrola sądowoadministracyjna, wypaczyłaby sens, jaki ustawodawca nadał obu przedmiotowym aplikacjom, powołując Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, jako instytucję służącą kształceniu przyszłej kadry sędziowskiej i prokuratorskiej. Podkreślenia wymaga także, że zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji, zaś w myśl art. 26 ust. 3 tej ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Zatem, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż w art. 26 ust. 3 ustawy chodzi o punkty ze sprawdzianów i praktyk, za które aplikant uzyskał pozytywne oceny, jak stanowi ust. 1 tego przepisu. Nadto, stosownie do treści § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić ponownie do sprawdzianu tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. Z kolei, w myśl § 8 ust. 3 rozporządzenia, do sprawdzianu, o którym mowa w ust. 2, przepis § 7 ust. 4, stanowiący, że oceny sprawdzianu formułowane są w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów, stosuje się odpowiednio. Nie ulega zatem wątpliwości, że pozytywna ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną, mającą znaczenie dla określenia liczby punktów z tego sprawdzianu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących organizacji przeprowadzonych w toku aplikacji ogólnej sprawdzianów, ich zgodności z programem aplikacji, założeniami do tych sprawdzianów i tematyką poprzedzających je praktyk Sąd stwierdził, że nie mogą one odnieść skutku. Zarzuty te nie dotyczą bowiem sfery, której nie obejmuje kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji, a mianowicie procesu przygotowania aplikantów do sprawdzianów. Stwierdzając powyższe należy jednak zauważyć, iż założenia programowe nie stanowią wprost wzoru sprawdzianu, od którego jakiekolwiek odstępstwo nie jest dopuszczalne, a tym samym nie stanowią ram definitywnie zamykających sprawdzian. Weryfikacja umiejętności aplikanta musi uwzględniać stany nie przewidziane. Innymi słowy, przyszły sędzia czy prokurator nie powinien formułować zarzutów pod adresem egzaminatora twierdząc, iż sprawdzian nie odpowiada założeniom, gdyż zawody te wymagają wszechstronnej wiedzy z każdej dziedziny prawa. Natomiast ewentualne odstępstwa od przyjętych założeń nie mogą świadczyć o nieprawidłowości w zakresie weryfikacji wiedzy prawniczej. W tym aspekcie nie można uznać trafności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP. Odnosząc się zaś do twierdzeń skargi, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów i wniosków dowodowych, stwierdzić należy, iż nawet gdyby uznać to za uchybienie procesowe, to uchybienie to musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Sąd takiego naruszenia nie stwierdził, gdyż zarzuty te są nieuzasadnione, a zawnioskowane dowody nie musiały być przeprowadzone, gdyż materiał dowodowy pozwalał na podjecie decyzji w indywidualnej sprawie skarżącego. W takim stanie sprawy decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienia skargi. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. W. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Pismem procesowym z dnia 18 czerwca 2012 r. cofnął zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Drugą podstawę skargi kasacyjnej stanowiły zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to: 1/ naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 i 3 ww. ustawy, decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz średnia arytmetyczna ocen ze wszystkich odbytych przez niego praktyk, podczas gdy o kolejności miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej aplikantów winna decydować suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej; 2/ naruszenia art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że łączna ocena przebiegu wszystkich praktyk, o której mowa w art. 25 ust. 5 in fine ww. ustawy, stanowi średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk, podczas gdy łączna ocena przebiegu wszystkich praktyk winna stanowić sumę punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich odbytych przez niego w toku aplikacji praktyk; 3/ naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że "rola Ministra, jako organu odwoławczego sprowadza się jedynie do kontroli polegającej na sprawdzeniu prawidłowości stosowania prawa przez organ I instancji, zweryfikowaniu, czy wystawione oceny mieszczą się w przewidywanej skali bądź czy nie popełniono błędu rachunkowego przy obliczaniu punktów i umieszczaniu aplikanta na liście klasyfikacyjnej", podczas gdy nadzór merytoryczny, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole, należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje on także obowiązek zweryfikowania przez organ nadzorczy, czy sprawdziany odbyte w czasie aplikacji ogólnej zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, czy oceny widniejące na arkuszach ocen z poszczególnych sprawdzianów, a uwzględnione przy ustalaniu pozycji aplikanta na liście klasyfikacyjnej, są tożsame z ocenami faktycznie przyznanymi pracom pisemnym aplikanta z tych sprawdzianów, czy oceny z tych sprawdzianów są zgodne z kryteriami oceny prac pisemnych przewidzianymi w założeniach do sprawdzianów, czy przy wystawianiu tych ocen komisje egzaminacyjne nie popełniły błędów rachunkowych, oraz czy lista klasyfikacyjna aplikantów została ustalona zgodnie z ustawą i przepisami ustrojowymi, tj. czy została ona ustalona z uwzględnieniem tylko tych sprawdzianów, które były objęte programem aplikacji ogólnej, czy lista ta została sporządzona z uwzględnieniem wszystkich sprawdzianów objętych programem aplikacji ogólnej na rok 2009/2010 i wreszcie, czy zastosowany przy ustalaniu ww. listy sposób liczenia łącznej oceny (liczby punktów) z wszystkich praktyk był jednakowy względem wszystkich aplikantów; 4/ naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 60 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy stanowiąca podstawę obu wydanych w sprawie decyzji, lista klasyfikacyjna aplikantów (ogłoszona zarządzeniem Dyrektora Krajowej Szkoły o numerze 148/2010 z dnia 13 grudnia 2010 roku) została ustalona w oparciu o niejednakowe względem wszystkich aplikantów zasady liczenia "łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk", co wynika z faktu, że łączna ocena przebiegu wszystkich odbytych przez skarżącego praktyk została ustalona prawdopodobnie (żaden z organów nie wskazał w treści swoich decyzji, według jakiej metody liczono skarżącemu łączną ocenę przebiegu wszystkich odbytych przez niego praktyk) w oparciu o wyliczoną z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku średniej arytmetycznej ocen ze wszystkich odbytych przez aplikantów praktyk. Na tych podstawach wnosił o: 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie 2/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz 3/ zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzutach naruszenia prawa materialnego. Pismem procesowym z dnia 18 czerwca 2012 r. skarżący cofnął zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla zasadności skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma zarzut błędnej wykładni art. 26 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26 poz. 157 ze zm.), który stanowi, że "Warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji". Skarga kasacyjna ma zatem usprawiedliwione podstawy w zarzucie naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wyinterpretowany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu. Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.