II SA/Wa 836/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Sławomir Fularski (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, zwana dalej ustawą o Policji) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), po rozpatrzeniu wniosku J.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji Nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. przydzielającej stronie kwaterę tymczasową przy ul. [...] w W., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż ww. decyzją Komendanta [...] Policji Nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. stronie przydzielono kwaterę tymczasową przy ul. [...] w W. Wnioskiem z [...] maja 2010 r. funkcjonariusz wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji oraz wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Pismem z [...] czerwca 2010 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym złożyło Stowarzyszenie [...]. Na podstawie postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2010 r. ww. stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie. Przedstawiając istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ wyjaśnił, że elementem koniecznym do stwierdzenia nieważności decyzji, jest ustalenie, że jej postanowienia naruszają prawo w sposób rażący. Rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Podstawę prawną decyzji z [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469, zwane dalej także jako rozporządzenie MSWiA). Organ pierwszej instancji wskazał, iż rozgraniczenie lokali pozostających w zasobach jednostek policji na lokale mieszkalne oraz na tymczasowe kwatery jest związane z przeznaczeniem danego lokalu. Kwatera tymczasowa służy zaspokajaniu tymczasowych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji na okres pełnienia służby celem wypełnienia ich obowiązków służbowych. Charakter lokali mieszkalnych ma na celu trwałe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, a lokale takie przeznaczone są do stałego pobytu ludzi. Będący podstawą przydziału lokalu art. 88 ustawy o Policji określa jedynie, że policjantowi w służbie stałej przysługuje lokal mieszkalny, nie określa jednak jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałoby, że policjantowi w służbie stałej nie można przyznać kwatery tymczasowej. Za niepodważalny organ pierwszej instancji uznał fakt, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek z [...] sierpnia 2002 r. o przydział lokalu mieszkalnego, a brak jest wniosku strony o przydział kwatery tymczasowej. Uzupełnienie dokumentacji mieszkaniowej o złożenie wniosku formalnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż wniosek o przydział lokalu mieszkalnego jest żądaniem dalej idącym w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych policjantów. Bezspornym jest także, że na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2003 r. stronie przydzielono kwaterę tymczasową, a funkcjonariusz nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania. Ponadto przyznanie prawa do kwatery tymczasowej nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził także, iż zgodnie z ustawową definicją, budynek zamieszkania zbiorowego może zostać przeznaczony do okresowego pobytu ludzi (taki status na dzień wydania decyzji pierwotnej miał budynek położony przy ul. [...]). Tym samym przydział lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku, w którym lokale są przeznaczone do okresowego pobytu ludzi nie może nastąpić, a więc wniosek strony w tym zakresie nie może zostać rozpatrzony. W odwołaniu złożonym od decyzji organu pierwszej instancji funkcjonariusz wniósł o jej uchylenie i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem oraz o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako lokalu służbowego. Wskazał przy tym, że rozpoznanie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego jako wniosku o przydział kwatery tymczasowej nie może być uznane za nienaruszające prawa w sposób rażący. Pierwotna decyzja została wydana sprzecznie z wolą strony i to w sposób wprowadzający w błąd co do statusu przyznanego lokalu. Poza naruszeniem art. 61 § 2 Kpa w związku z § 6 i 10 rozporządzenia MSWiA decyzja z [...] sierpnia 2003 r. naruszała przepisy ustawy o Policji. Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister, organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 Kpa orzekł o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż wniosek strony z [...] sierpnia 2002 r. dotyczył przydziału lokalu mieszkalnego, a przydzielono kwaterę tymczasową. Komendant [...] Policji chcąc bowiem zaspokoić potrzeby mieszkaniowe policjanta i mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe, zaproponował stronie przydział takiego właśnie lokalu. Przed przyjęciem lokalu funkcjonariusz został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni. Dopiero po jego akceptacji została wydana decyzja o przydziale kwatery tymczasowej (nr [...] przy ul. [...] w W.), która wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, że otrzymując przydział kwatery tymczasowej funkcjonariusz nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego, nie było również przeciwwskazań prawnych aby policjant w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, w myśl którego na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Minister zgodził się także z zarzutem, że w dokumentacji mieszkaniowej funkcjonariusza brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej, co stanowi naruszenie przepisów ww. rozporządzenia, nie stanowi to jednak w ocenie organu odwoławczego rażącego naruszenia prawa, mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego, organ stwierdził, że wniosek ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Komendę [...] Policji. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ wyższego stopnia. Postępowań tych nie można połączyć, tym samym zarzut ten jest bezzasadny. Skargę na ostateczną administracyjnym toku instancji decyzję do sądu administracyjnego działając przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata złożył J.M. wnioskując o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez jego błędną subsumpcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta [...] Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji; 2. obrazę art. 156 § 2 in fine Kpa, poprzez jego niezastosowanie przez organ drugiej instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skutek decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane przez stronę. Rozwijając zarzuty skargi pełnomocnik strony wywiódł, iż zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego jest zwrócony wobec całemu rozstrzygnięciu decyzji ostatecznej pomimo jej słuszności, ale wobec innych niż wywiedzione przez organ przesłanek. Podniósł, iż o toczącym się przed Komendantem [...] Policji postępowaniu w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego skarżący nie został poinformowany. Za nieuprawnione uznał przyjęcie przez organy obu instancji, że brak pisemnego wniosku skarżącego o przydział kwatery tymczasowej stanowi naruszenie przepisów, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził, że skoro kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, to brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi takiej kwatery. Podał także, że opis trybu przydziału kwatery tymczasowej skarżącemu, w tym informowania go na etapie przydziału o statusie lokalu oraz uzyskaniu akceptacji jest iluzoryczny, bowiem dokumentacja sprawy nie zawiera pisemnego potwierdzenia tych czynności. Pełnomocnik wywiódł ponadto, iż pierwotnie wydana decyzja wywołała dla skarżącego nieodwracalne skutki prawne – stan prawny, który został nią ukształtowany w zakresie prawa do kwatery tymczasowej nie może być już zmieniony późniejszym aktem administracyjnym, gdyż strona skonsumowała rozstrzygnięcie decyzji. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do uznania, że wieloletni okres zamieszkiwania skarżącego wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w przedmiotowym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy decyzja Komendanta [...] Policji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej objęta jest wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z powołaną normą dopuszczalność stwierdzenia nieważności, uzależniona została od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz rażącego charakteru tego naruszenia. Nie każde naruszenie prawa może prowadzić bowiem do skutku polegającego na stwierdzeniu nieważności. Ustawodawca mając na uwadze wyjątkowość omawianego przepisu oraz fakt, iż ingeruje on w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, ograniczył zakres przedmiotowy niniejszego przepisu do sytuacji, gdy naruszenie było rażące. W ocenie Sądu na kwestię rażącego naruszenia prawa, spojrzeć należy przez pryzmat skutków, do powstania których doprowadziło wydanie kwestionowanej decyzji. W tym zakresie Sąd w pełni akceptuje tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 1987 r. (IV SA 929/86 – PIŻ 1989 Nr 12, str. 6), iż: "oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisów prawa różni się takimi cechami jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja Komendanta [...] Policji o przydziale kwatery tymczasowej, wydana została z naruszeniem postanowień obowiązującego w tym czasie paragrafu 10 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych, oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, iż pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej skarżący nie składał. Powyższe naruszenie nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa. Do takiej konstatacji prowadzi analiza skutku wywołanego przez sporną decyzję. W sytuacji bowiem, gdy w chwili jej wydawania potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza nie były zaspokojone w sposób właściwy, sporna decyzja zmieniła tą sytuację. Został osiągnięty nadrzędny skutek w postaci umożliwienia skarżącemu zamieszkania w godnych warunkach. Osiągnięto więc rezultat, który z punktu widzenia społecznego, a zwłaszcza z punktu widzenia słusznego interesu funkcjonariusza, nie może zostać oceniony negatywnie. Co istotne sporna decyzja nie pozbawiła skarżącego prawa domagania się przydzielenia mu lokalu mieszkalnego w miejsce kwatery tymczasowej. Oba rodzaje lokali realizują bowiem inne uprawnienia. Nadto, zauważyć również należy, że w niektórych sytuacjach policjantowi w służbie stałej jest możliwe przydzielenie kwatery tymczasowej, o czym stanowi art. 96 ust. 4 i 5 ustawy o Policji. Badając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisu art. 156 § 2 Kpa. Przepis ten dotyczy ograniczenia skutków jakie wywołała wadliwa decyzja, zaś w sprawie takiej wadliwości kwestionowanej decyzji, nie stwierdzono. Przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. O nieodwracalności skutków można mówić w sytuacji, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Skarżący natomiast przyjmując do zamieszkania kwaterę tymczasową nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.