VII SA/Wa 1315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] Nr – [...] na podstawie art. 104 i art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w W., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2010 r. ustalono, że roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości przy ul. [...] w W. prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] pozwolenia na budowę. Z tego względu, organ postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów E. i M. W. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania oraz zgodność z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 - z późn. zm.). W wyniku rozpatrzenia zażalenia E. i M. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy i oględzin przedmiotowej nieruchomości organ I instancji stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu. Uznał jednak, że zmiany dokonane zostały w oparciu o rysunki dostarczone przez autora projektu i ujęte w inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Wskazał, że inwestor przedłożył stosowne dokumenty, tj, inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania. Z przedstawionej dokumentacji wynika natomiast, że prace budowlane zostały wykonane w oparciu o opracowanie projektowe dostarczone w ramach nadzoru autorskiego. Ponadto, autor projektu, oświadczył, iż zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego "różnice w stosunku do projektu pierwotnego nie wprowadziły zmian w planie zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów budynku (powierzchnia zabudowy, wysokości, długości, szerokości, kubatury oraz liczby kondygnacji)." W wyniku rozpoznania odwołania K. S. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przede wszystkim wskazał, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy oraz decyzję z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych. Podniósł, iż inwestor przedstawił inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania. Organ zaznaczył, iż zakres robót wskazanych w inwentaryzacji zgadza się z zakresem robót ustalonym w trakcie przeprowadzonych oględzin na nieruchomości przy ul. [...] w W. Ponadto, zakres robót budowlanych nie dotyczy sytuacji wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane i stanowi nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego względu, w ocenie organu postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ dodał, iż ustalenia protokolarne dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości nie wskazują na wykonanie podpiwniczenia, na istnienie którego wskazuje skarżący. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, a organ rozpatrzył przedmiotową sprawę zgodnie z zaleceniami zawartymi w zgromadzonym materiale dowodowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza jego interes prawny, gdyż stan faktyczny zaistniały na sąsiedniej działce po dokonanych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego znacząco wpływa na degradację stanu technicznego jego budynku oraz pogorszenie komfortu warunków życia. Wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, bowiem oparta jest na niezgodnych z prawdą dokumentach, w szczególności na przedstawionej przez inwestora niezgodnej ze stanem faktycznym "inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną określającą prawidłowość ich wykonania". Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przy nierównym traktowaniu stron, gdyż na żadnym z jego etapów nie uwzględniono przedstawionych przez niego dowodów w sprawie. Dodał, że inwentaryzacja została uznana przez organ odwoławczy jako jedyny dopuszczony dowód w sprawie, a interpretacja przepisu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy dokonane zmiany elewacji zachodniej budynku stanowią rażące naruszenie wydanych warunków zabudowy i zatwierdzonego projektu jest sprzeczna z przepisami prawa. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja całkowicie pomija w uzasadnieniu najbardziej istotną dla sprawy okoliczność, iż działka i zabudowania przy ul. [...] podlegają szczególnej ochronie prawnej ze względu na wpisanie do rejestru zabytków pod rej. [...]. Z powyższego faktu wynika natomiast, że wszelkie dokonywane zmiany w warunkach zabudowy bez uzgodnienia ze [...] Konsertwatorem Zabytków stanowią w istocie rzeczy ich rażące naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarzonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Należy zwrócić uwagę na to, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Kwestią najistotniejszą w sprawie niniejszej jest interpretacja dokonanych przez inwestora odstępstw w rozumieniu art. 36a ust 5 Praw budowlanego i ich kwalifikacja przez organy nadzoru budowlanego jako odstępstwa nieistotne, co w konsekwencji doprowadziło, do błędnego w ocenie Sądu umorzenia postępowania administracyjnego. Można powiedzieć, że w rozumieniu art. 36a ust 5 Prawa budowlanego, odstąpienia niepowodujące negatywnych skutków (dopuszczalne) nie mogą dotyczyć: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 5 pkt 1), czyli przede wszystkim zmiany usytuowania obiektu na działce; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (ust. 5 pkt 2), a więc gabarytów (rozmiarów) obiektu budowlanego; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne (ust. 5 pkt 5) - oczywiście w tych obiektach, w stosunku do których takie wymagania są sformułowane (zob. art. 5 ust. 1 pkt 4); 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5 pkt 6); 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 5 pkt 6) - ustalenia te mogą zawierać pewne szczegółowe wymagania lub parametry, nieujęte w wyżej wymienionych punktach (np. wygląd czy rodzaj ogrodzeń od miejsc publicznych, określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej); 6) zakresu objętego opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi (ust. 5 zdanie końcowe). W przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. W samej ustawie zawarty został katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej (ust. 5) - nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy jednego z ośmiu aspektów wymienionych w omawianym przepisie. Katalog ten ma formę zamkniętą (wyliczenie kompletne). Został on następnie zmodyfikowany (ograniczony) nowelizacją ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. Tak więc zadaniem organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej była prawidłowa ocena stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Przeprowadzone w dniu 22.10.2010r. oględziny wykonanych robót budowlanych wykazały, iż odstępstwa od projektu budowlanego polegały na: -zmianie części konstrukcji i odbudowy klatki schodowej; -przebudowie wyjścia na ogród, przebudowano istniejące schody z piwnicy, -poszerzeniu wyjścia z poziomu piwnicy. Również inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z ich ocena techniczną sporządzona przez mgr inż. R. Ł., na której oparły się organy, określa jako odstępstwo "zmianę geometrii schodów wyjściowych z piwnicy na ogród wraz z wykonaniem fragmentu poszerzenia w poziomie piwnicy, zabezpieczanego balustradą". Zmianę tę doskonale ilustruje dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. Co prawda ocena techniczna we wnioskach wskazuje, iż "kubatura budynku nie uległa zmianie ponieważ powiększenie wyjścia na ogród bilansuje się z likwidacją galerii"- co zresztą organy przejmują bezkrytycznie nie poddając powyższego dowodu żadnej ocenie, to należy zauważyć, iż umknęło uwadze organów, że powiększenie wyjścia na ogród w stosunku do zaprojektowanego z pewnością zmienia sposób zagospodarowania działki przewidziany w zatwierdzonym projekcie co wyczerpuje dyspozycję art. 36 a ust 5 pkt 1 Prawa budowlanego i wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego. Należy także zauważyć, iż przedmiotowy budynek położony jest na terenie Ż. Historycznego wpisanego jako układ urbanistyczny do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] pod numerem [...] Ldz. [...], co skutkowało wydaniem przez [...] konserwatora Zabytków decyzji Nr [...] z dnia [...] zezwalającej na roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Rzeczą więc organów nadzoru budowlanego będzie ocena czy stwierdzone odstępstwa nie dotyczą zakresu objętego decyzją Nr [...] co skutkowałoby wyczerpaniem dyspozycji art. 36a ust 5 zdanie końcowe. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w związku z art.36 a ust 5 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stosownie do art. 152 wymienionej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 wymienionej ustawy.