V SA/Wa 1121/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant: starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz F.W. kwotę 1.705,92 zł (jeden tysiąc siedemset pięć złotych dziewięćdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2010 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. wszczął postępowanie [...] w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych F.W. decyzjami: a) z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu tej płatności na rok 2004; b) z dnia [...] czerwca 2009 r. o przyznaniu w/w płatności za rok 2005; wydanymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. Wskazano, że jest to konieczne w związku z niedotrzymaniem zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia pierwszej płatności. 2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezes ARiMR ustalił F.W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na łączną kwotę 13 770,13 PLN powiększoną o należne odsetki. W motywach wskazano, że kwota ta powstała w związku z niedotrzymaniem przez F.W. zobowiązań wieloletnich ONW powstałych z dniem wypłaty pierwszych płatności z dnia 16 marca 2005 r. za rok 2004. Wskazano także, że w dniu 4 czerwca 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wniosek o przyznanie przedmiotowych płatności do działek o łącznej powierzchni 199,13 ha. W związku z przeprowadzoną w gospodarstwie kontrolą, która miała miejsce 23 sierpnia 2004 r., powierzchnia działek rolnych kwalifikowana uległa zmniejszeniu o 0,82 ha. W efekcie decyzją wskazaną w punkcie 1a przyznano w/w płatność ONW do 198,31 ha w łącznej wysokości 26 288,46 PLN i przelano ją na rachunek bankowy 15 kwietnia 2005 r. To obligowało F.W. do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Zwrócono też uwagę, że w efekcie złożonego przez w/w w dniu 13 kwietnia 2005 r. wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2005 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznano płatność do powierzchni 199,13 ha w wysokości 26 342,58 PLN. W efekcie wznowionego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie i przyznał płatność za rok 2005 do powierzchni 190,17 ha w wysokości 25 038,42 PLN. Powstała różnica została zwrócona na rachunek Agencji poprzez wypłacenie w dniu 4 sierpnia 2009 r. kwoty 1304,16 PLN. Toczące się postępowanie w sprawie nienależnych płatności – zdaniem Organu – znajduje swoje uzasadnienie w wynikach kontroli, która była przeprowadzona w dniach 5 października 2006 r. oraz 22-25 stycznia 2007 r. W efekcie jej wyników wskazano, że powierzchnia działek rolnych kwalifikowana do płatności ONW uległa zmniejszeniu o 54,8 ha. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił F.W. przyznania płatności z tytułu ONW za rok 2006. 3. W dniu 11 stycznia 2011 r. F.W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 4. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach rozstrzygnięcia przytoczył te same argumenty, które legły u podstaw decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. 5. W skardze skierowanej do Sądu – postulującej uchylenie ostatniej decyzji Prezesa ARiMR – F.W. wskazywał, iż cały czas pozostawał w dobrej wierze składając wnioski o płatności z tytułu ONW za lata 2004 i 2005: "Skarżący posiadał ponad 200 ha gruntów, których klasy wynikały z ewidencji gruntów. Grunty te leżą na ciężkim terenie niejednokrotnie górzystym, poprzecinanym rozpadlinami i bez specjalistycznego sprzętu ciężko jest obliczyć jego powierzchnię. W dniu 23 sierpnia 2004 r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola, która stwierdziła zawyżenie powierzchni jedynie o 0,82 ha. Skarżący nie kwestionował tego faktu. W wyniku kontroli w 2006 r. skarżący wycofał działkę o powierzchni 3,56 ha. W wyniku wznowienia postępowania w 2009 r. Agencja przyznała płatność do powierzchni 190,17 ha i skarżący zwrócił Agencji zawyżenie na kwotę 1304,61 PLN. Fakty te świadczą, że skarżący reagował na każde zawyżenie ponieważ nie znał wielkości użytkowanych gruntów, a Agencja go w tym utwierdziła, dlatego należy wykluczyć, że działał w złej wierze". Skarżący zareagował także na fakt prawidłowości działania organów Agencji w zakresie wznowienia postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Zgodnie z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozstrzyga o granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tą ocenę. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. V. W tym kontekście zwrócić uwagę należy na fakt, że najistotniejsze w sprawie znaczenie ma zapewnienie złożone przez F.W. we wniosku "o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004". Wynika z niego, że skarżący "zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w moim posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania". Tymczasem przeprowadzona kontrola na przestrzeni 2006/2007 r., wykazała że powierzchnia działek rolnych kwalifikowanych do płatności ONW była mniejsza – na dzień 30 czerwca 2003 r. – o 54,8 ha (vide uzasadnienie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2007 r.). VI. W konsekwencji należy przyjąć, że skoro F.W. zadeklarował do płatności ONW za lata 2004 i 2005 działki, które ab initio nie nadawały się do produkcji rolnej i nie były nigdy użytkowane rolniczo, to protokół kontroli sporządzony w 2007 r. winien stanowić podstawę do wzruszenia decyzji wskazanych w punkcie 1 uzasadnienia, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydane w tej materii decyzje pozwolą ostatecznie ustalić jakie są należne płatności ONW przypadające rolnikowi za lata 2004 i 2005. VII. Zdaniem Sądu za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której w obrocie prawnym istnieją ostateczne decyzje o przyznaniu płatności ONW za lata 2004 i 2005, które precyzyjnie określają ich wysokość, w sytuacji kiedy Prezes ARiMR wszczyna postępowanie, o którym mowa w punkcie 1 uzasadnienia błędnie wskazując na przesłankę, o której mowa w punkcie V motywów. Trzeba bowiem wskazać, że deklaracja rolnika złożona na wniosku o przyznanie płatności ONW na 2004 r. nie może mieć zastosowania do stwierdzonego stanu faktycznego, w szczególności F.W. nie zbył żadnej z działek (nie pomniejszył gospodarstwa), nie zaniechał produkcji rolniczej na żadnej z działek – bowiem na obszarze 54,8 ha nigdy jej nie prowadził. VIII. Tak więc powrót do ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznanych F.W. za lata 2004-2005 będzie możliwy po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. IX. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.