II OSK 659/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 1253/11 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1253/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Starosta Ciechanowski decyzją z dnia [...] marca 2011 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 i art. 36 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku inwentarskiego, zbiornika na ścieki socjalno- bytowe o pojemności V=9 m3 oraz płyty gnojowej z krytym zbiornikiem na gnojówkę o poj. 49 m³, na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 11 maja 2010 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku inwentarskiego oraz budowę zbiornika na ścieki socjalno - bytowe o poj. V = 9 m3 na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. O. Inwestor załączył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy Ojrzeń z dnia [...] lutego 2010 r., z dnia [...] marca 2010 r. i z dnia[...] maja 2010 r.) dla inwestycji polegającej na: "rozbudowie budynku inwentarskiego, istniejącego w zabudowie zagrodowej". W dniu [...] czerwca 2010 r. została wydana decyzja Starosty Ciechanowskiego, o pozwoleniu na rozbudowę budynku inwentarskiego oraz budowę zbiornika na ścieki socjalno - bytowe na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. O.. Została ona zaskarżona przez J. P., a następnie uchylona w całości przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sprawa planowanej inwestycji P. S. była rozpatrywana zarówno przez Starostę Ciechanowskiego jak i organ II instancji jeszcze dwukrotnie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ciechanowskiego z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ odwoławczy rozpatrując ostatecznie sprawę, poruszył w uzasadnieniu swojej decyzji kwestię tego, iż projektant nie dołączył projektu płyty gnojowej ze zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 25 m3, przewidzianej do realizacji jako II etap budowy. Wojewoda Mazowiecki uznał, że inwestor nie uzyska zgody na użytkowanie budynku, jeśli decyzja na rozbudowę budynku inwentarskiego nie obejmie całości inwestycji. Starosta Ciechanowski, ponownie rozpoznając sprawę zauważył, iż P.S. uzupełnił wniosek o wydanie pozwolenia na budowę rozszerzając go w zakresie inwestycji o płytę gnojową z krytym zbiornikiem na gnojówkę o pojemności do 49 m3. Inwestor dołączył projekt budowlany płyty gnojowej wraz ze zbiornikiem na gnojówkę, opracowany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Naniesiono poprawki na projekcie zagospodarowania terenu, zmieniając dotychczas projektowaną płytę gnojową wraz ze zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 25 m3 na płytę gnojową wraz ze zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 49 m3. Zdaniem organu wprowadzone zmiany są zgodne z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz.877 z późn. zm.). Starosta Ciechanowski uznał więc, iż przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja spełnia wymogi art. 34 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu odwołania J. P. od wymienionej decyzji organu I instancji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Ciechanowskiego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie zauważył, że podstawę wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji stanowiła ostateczna decyzja Wójta Gminy Ojrzeń z dnia [...] lutego 2010 r., ustalająca warunki zabudowy dla zabudowanej części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości Ł., gm. O., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego, istniejącego w ramach zabudowy zagrodowej. W uzasadnieniu ww. decyzji Wójt Gminy Ojrzeń wskazał, że celem inwestycji jest poprawa warunków produkcji rolnej w istniejącym siedlisku rolniczym. Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały również wymogi określone w art. 34 ust. 2 omawianej ustawy. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując po raz kolejny całość materiału dowodowego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wszystkie zalecenia zostały wykonane. Spełniony został wymóg art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego oraz wymóg wynikający z brzmienia § 110 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż w pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego zostało zapewnione odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych zbiorników szczelnych. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia stanowiska Starosty Ciechanowskiego zawartego w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., gdyż inwestor spełnił wymogi określone w ww. przepisach ustawy Prawo budowlane i w związku z tym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył J. P. . W skardze podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie uwzględnił jego argumentacji, że rozbudowa budynku następuje w zbyt małej odległości od granicy jego działki, tj. 2,06 m oraz odległości narożnika jego budynku mieszkalnego do narożnika budynku inwentarskiego, tj. 7,50 m. Podniósł także, że ściana z otworami w rozbudowanym budynku inwentarskim jest w zbyt małej odległości od granicy oraz że trwa postępowanie w sprawie rozbudowy jego budynku mieszkalnego o wiatrołap. Nie określono również strefy oddziaływania w trakcie prowadzenia prac związanych z usunięciem azbestu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył: oświadczenie o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane, projekt budowlany (wykonany przez osobą uprawnioną, sprawdzony, uzgodniony pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych), decyzję Wójta Gminy Orzeń z dnia [...] lutego 2010 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, która została następnie zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] marca 2010 r., i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. W myśl obowiązującego w okresie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (zob. np. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 575/04, Lex nr 299479). Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten nie tylko rodzi obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, ale też stwarza prawa po stronie podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o tę decyzję może on projektować obiekt budowlany, jego funkcję oraz zagospodarowanie terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zaś zmieniać tych warunków. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę nawet gdyby była wadliwa. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy Orzeń z dnia [...] lutego 2010 r., która została następnie zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] marca 2010 r. i decyzją z dnia [...] maja 2010 r., ustaliła rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę krów mlecznych, polegającą na dobudowie do niego budynku o powierzchni około 270 m² i wysokości całkowitej około 7 m, bez zmiany linii zabudowy. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że dobudowany budynek ma mieć około 190 m² i wysokość 7 m. Słusznie zatem uznał Wojewoda Mazowiecki, iż z projektu budowlanego - jego części opisowej oraz części graficznej - bezspornie wynika, że sporna inwestycja zgodna jest z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z projektu budowlanego wynika także, że sporna inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania obiektu budowlanego i jego odległości od granicy z działkami sąsiednimi. Zostały również zachowane odległości budowli rolniczych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie, z uwagi na spełnienie przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokonaniu określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprawdzeń, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi stanowiących o zbyt małej odległości ścian z otworami w rozbudowywanym budynku inwentarskim, Sąd podkreśla, iż zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczące odległości ścian z otworami dotyczą jedynie ścian równoległych do granicy z działką sąsiednią a nie ścian posadowionych prostopadle do granicy działki sąsiedniej. Ponadto, Sąd podkreśla, iż płyta gnojowa z krytym zbiornikiem na gnojówkę zaprojektowana została zgodnie z odległościami, o których stanowi § 6 ust. 3 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, niniejsze postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone zgodnie z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu organy architektoniczno - budowlane nie mogły odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 20 ust. 1 pkt, 1 i ust. 2, 28 ust. 1, 29 ust 1 pkt 1 lit. c), 33 ust. 2 pkt. 3 , 34 ust, 1, 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (dalej u.p.b.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja o warunkach rozbudowy budynku inwentarskiego istniejącego w ramach zabudowy zagrodowej jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku jak i na pozwolenie na budowę innych obiektów nie ujętych w warunkach zabudowy tj. zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności V 9m 3 oraz płyty gnojowej z krytym zbiornikiem na gnojówkę o poj. 49 m 3, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi J. P. w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Ciechanowskiego wydane zostały z naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 , 28 ust. 1, 29 ust 1 pkt 1 lit. c), 33 ust. 2 pkt, 3,34 ust. 1 / 35 ust 1 pkt 1 u.p.b., uzasadniającym ich uchylenie; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. w art. 6,7,8,9,11,77% 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego w następstwie czego w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana z naruszeniem przepisów prawa; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy. Zasadnym okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wykracza poza zakres inwestycji, której dotyczyła ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, gdyż dotyczy ona dodatkowo zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności V 9m 3 oraz płyty gnojowej z krytym zbiornikiem na gnojówkę o poj. 49 m 3 , które nie były objęte decyzją o warunkach zabudowy. Jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Zasadnicza w tym zakresie jest przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). W niniejszej sprawie tymczasem, jak jednoznacznie wynika z akt sprawy, ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy Ojrzeń dla inwestycji polegającej na "rozbudowie budynku inwentarskiego, istniejącego w zabudowie zagrodowej" nie obejmowała budowy zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 9m 3 oraz płyty gnojowej z krytym zbiornikiem na gnojówkę o poj. 49 m 3, a które to obiekty znalazły się w projekcie budowlanym, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Także decyzje zmieniające wyżej wskazaną decyzję nie wskazywały na to, aby w ramach inwestycji rozbudowy budynku inwentarskiego obiekty takie miały być realizowane. Decyzje zmieniające dotyczyły bowiem kwestii zmiany kształtu dachu oraz kwestii uwzględnienia przy projektowaniu obiektu, dotychczasowego uzbrojenia terenu, nie zaś rozszerzenia warunków zabudowy o wskazywany zbiornik na ścieki socjalno-bytowe, a także zbiornik na gnojówkę. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego powołane w skardze kasacyjnej a w szczególności powoływany przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do sytuacji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co naruszało również przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.