II SA/Sz 852/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Z. P. rozbiórkę obiektu łącznika z funkcją gospodarczą o wymiarach [...] x [...]m wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do uporządkowania terenu rozbiórki oraz powiadomienia organu o jej wykonaniu. Mając na uwadze, iż Z. P. uchyliła się od wykonania ww. obowiązku Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 2 § 1 pkt 2 i art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) 1/ nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, 2/ wezwał zobowiązaną do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, 3/ wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni, od daty doręczenia postanowienia. W razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie na zobowiązaną zostanie nałożony inny środek egzekucyjny – wykonanie zastępcze, 4/ za wydane postanowienie ustalił opłatę w wysokości [...] zł, którą należy uiścić w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym jako środek egzekucyjny zastosowano grzywnę w celu przymuszenia, która została nałożona w zamiarze przymuszenia Z. P. do wykonania nałożonego obowiązku administracyjnego. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożona grzywna na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, z zastrzeżeniem §5 art. 121 ww. ustawy – który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. wysokość grzywny o której mowa w § 4 – w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych Wydany nakaz przymusowej rozbiórki obejmuje łącznik z funkcją gospodarczą pomiędzy budynkiem gospodarczym a mieszkalnym o wymiarach [...] x [...]m w miejscowości [...], ul. [...], dz. nr [...] obręb [...], gm. [...], stanowiący część budynku gospodarczego. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia [...] r. cena [...]m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za [...] kwartał [...] r. wynosi [...] zł, co stosownie do przytoczonych przepisów oraz wymiarów budynku daje wysokość grzywny [...] zł. Reasumując organ podał, iż zastosowany środek egzekucyjny jest dla zobowiązanej najmniej uciążliwy, ponadto ma doprowadzić do realizacji ciążącego na niej obowiązku administracyjnego, a gdy egzekwowany obowiązek zostanie wykonany organ zaprzestanie stosowania środka egzekucyjnego. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem Z. P. złożyła zażalenie w którym wniosła o umorzenie kary pieniężnej i odroczenie terminu wykonania rozbiórki łącznika. Skarżąca podniosła, iż przedmiotowy łącznik wybudowany został w latach [...] ubiegłego stulecia, co stara udowodnić się od wielu lat, jednak organy nadzoru nie dają temu wiary, chociaż nikt nie udowodnił, że tak nie było. Poddawanie wątpliwości faktu wybudowania łącznika [...] lat temu na podstawie wyglądu materiałów z którego wykonano łącznik, w ocenie skarżącej nie może być warunkiem wystarczającym do takiego stwierdzenia. Dodatkowo w uzupełnieniu zażalenia z dnia [...] r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia, które w jej ocenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie wydaje się administracyjnych postanowień egzekucyjnych, w sytuacji kiedy sprawa jest w toku. Dalej skarżąca podniosła, iż wystąpiła do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak jej nie uzyskała, ponieważ decyzją z dnia [...]r. Burmistrz postępowanie umorzył. Będąc przekonana, iż jest to korzystne rozstrzygnięcie, skarżąca nie odwoływała się od niego. Po otrzymaniu nakazu rozbiórki w [...] r. z uwagi na nieprzedłożenie warunków zabudowy skarżąca zrozumiała, że władze gminy popełniły błąd. W dniu [...] r. Z. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i skargę na postanowienie SKO o stwierdzeniu uchybienia terminu, które do dnia wniesienia skargi nie zostały przez Sąd rozpoznane. Jeżeli skarga zostanie rozpoznana zgodnie z wolą skarżącej to wówczas wystąpi ona do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym nie będzie prawnych podstaw do rozbiórki przedmiotowego łącznika, a tym bardziej do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do jego rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 119, art. 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w wyniku rozpoznania zażalenia Z. P. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu przymuszenia skarżącej do wykonania nakazu określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r. wynikającego z decyzji ostatecznej INB z dnia [...] r., tj. nałożonego na skarżącą nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego – łącznika z funkcją gospodarczą położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej, INB stosownie do art.15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłał skarżącej upomnienie. Skarżąca ww. nakazu nie wykonała, co potwierdziły oględziny dokonane przez organ w dniu [...] r. W tej sytuacji stosownie do art. 119 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwy organ egzekucyjny nakłada na zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku, której wysokość ustalana jest w oparciu o dyspozycję art. 121 § 4. W przedmiotowej sprawie wyniosła ona [...] zł. Ustosunkowywując się do argumentów skarżącej dotyczących daty wybudowania spornego łącznika, organ wskazał, iż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ dotyczą faktów jednoznacznie ustalonych i udokumentowanych w aktach sprawy. Decyzja INB z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki jest ostateczna i podlega wykonaniu. Natomiast argumenty dotyczące skarg złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ zostały oddalone prawomocnymi wyrokami tego Sądu. Końcowo organ wyjaśnił, iż przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości odstąpienia od ściągnięcia grzywny, natomiast stosownie do art. 125 § 1 ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego Z. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła pobieżne rozpatrzenie przez organ wniesionego przez nią zażalenia. W ocenie skarżącej zarówno Powiatowy jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazują woli przestrzegania postanowienia INB z [...]r., w którym to organ wskazał możliwość wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy umożliwiającej zalegalizowanie wybudowanych obiektów bez pozwolenia na budowę. Skarżąca wystąpiła z takim wnioskiem, jednakże Burmistrz postępowanie umorzył. Przez wprowadzenie w błąd, skarżąca w odpowiednim czasie nie złożyła środka odwoławczego, natomiast jej sprawy które trafiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały rozstrzygnięte bez powiadomienia jej o terminie posiedzenia oraz o wydanym rozstrzygnięciu. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi, Z. P. wniosła o umorzenie nałożonej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kary pieniężnej. Z powodu wieku, choroby oraz niskiej emerytury skarżąca nie jest bowiem w stanie ani zapłacić nałożonej grzywny, ani dokonać rozbiórki spornego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał wydane rozstrzygnięcie w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do jego zakwestionowania. Zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakładające na Z. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Postawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowi przepis art. 119 oraz 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 1 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka o charakterze niepieniężnym (§ 2). Należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym (egzekucyjnym). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W rozpoznawanej sprawie źródłem tego obowiązku jest decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazująca Z. P. rozbiórkę obiektu łącznika z funkcją gospodarczą o wymiarach [...] x [...]m wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], bez pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym, zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami podlega przymusowemu wykonaniu a organ egzekucyjny zobowiązany jest do jej realizacji zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym należy podkreślić, że decyzja nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego nie podlega weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie wykonaniu. Zatem zarzuty skarżącej dotyczące błędnego ustalenia daty wybudowania obiektu budowlanego nie mogły w tym postępowaniu odnieść skutku. Również zarzuty dotyczące nieprzestrzegania przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia INB w zakresie możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy umożliwiającej zalegalizowanie wybudowanych obiektów bez pozwolenia na budowę, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca bowiem skorzystała z tej możliwości i wystąpiła do Burmistrza z przedmiotowym wnioskiem, a organ na czas rozpoznania tego wniosku zawiesił postępowanie w sprawie. Nie uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy było podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę łącznika. Należy stwierdzić, że organy egzekucyjne podejmując przewidziane czynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie naruszyły przepisów prawa. Organy te dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanej. Prawidłowo również określiły wysokość grzywny, a dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obiektu łącznika z funkcją gospodarczą. Zgodnie z przepisem art. 121 § 4 ww. ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast przepis § 5 stanowi, iż wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Kierując się powyższymi miernikami organy prawidłowo ustaliły wysokość grzywny w kwocie [...] zł. Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Jednocześnie Sąd wskazuje, że trudna sytuacja materialna oraz zły stan zdrowia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i toku postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, ponieważ zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04). Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wskazana regulacja jest konsekwencją zasady sformułowanej w art. 7 § 3 ustawy, przewidującej zakaz stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości [...] zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego jak również wysokość nałożonej grzywny odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, a przedstawiona argumentacja w tym zakresie jest słuszna i zasługuje na akceptację. Końcowo odnosząc się do wniosku skarżącej o umorzenie nałożonej grzywny, należy wskazać, iż Sąd nie jest władny do wydawania rozstrzygnięć tego rodzaju, bowiem jego kompetencje ograniczają się jedynie do badania zgodności kontrolowanego aktu z przepisami prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.