IV SA/Po 259/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (nr sprawy: [...]) Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej prawo budowlane) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w [...]. Wnioskodawcą była [...] sp. z o.o. w [...]. Uzasadniając Starosta napisał, że inwestor złożył wniosek w dniu [...] września 2010 r. - i wobec braków w projekcie budowlanym wydano postanowienie, zobowiązujące wnioskodawcę do ich usunięcia. Inwestor zachował wyznaczony w postanowieniu termin, jednak nie wykazał, że: 1. lokalizacja budynku jest zgodna z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania [...] w zakresie linii zabudowy. Organ wyjaśnił, że załącznik graficzny wyznacza tylko obowiązująca linię zabudowy od strony drogi KD 3. Zdaniem organu linia ta powinna zostać zachowana również od strony drogi KD 1 zwłaszcza, że wyznaczona ona została na sąsiednich działkach zlokalizowanych stroną frontową od drogi KD 1 tworząc zharmonizowany ciąg zabudowy, 2. nie dostosowano projektu do zapisów miejscowego planu. Działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MG (jednostka C) dla której ustalono jednoznaczny zapis: "MG - teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej z pawilonami usługowo-handlowymi.". Nadto rysunek planu określa jednoznacznie lokalizację na tym terenie projektowanej zabudowy jednorodzinnej i zabudowy usługowo-handlowej. Organ zaznaczył, że inwestor przedłożył pismo z Urzędu Gminy [...] z dnia[...].10.2010 r., znak [...] w którym wskazano, iż przytoczony powyżej zapis nie nakazuje sztywno lokalizacji na działce [...] budynku jednorodzinnego i budynku usługowo-handlowego, lecz można zaprojektować tylko budynek mieszkalny jednorodzinny z pominięciem funkcji usługowo-handlowej w dowolnej lokalizacji na działce budowlanej również w części wyznaczonej orientacyjnie pod działalność usługowo-handlową. Organ I instancji ocenił, że trudno zgodzić się z powyższym stwierdzeniem a obowiązujące prawo nie przewiduje wydawania wiążących opinii na okoliczność zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zwrócił uwagę na fakt, że na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie na symbolu MG (Jednostka C) wskazano również lokalizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej, która stanowić będzie ciąg zabudowy dostępnej od strony drogi KD1, tworząc ład przestrzenny w sposób uporządkowany. Projektowana zabudowa działki tylko budynkiem mieszkalnym nie spełnia zapisów miejscowego planu jak również zaburza zaplanowany ład przestrzenny. 3. W projekcie budowlanym nie wskazano odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla tak dużego obiektu. Wyznaczono tylko jedno miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej. Zaprojektowano także powierzchnię utwardzoną, jednak nie wyznaczono miejsc parkingowych z podaniem wymiarów. Tym samym, z naruszeniem § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej Rozporządzenie) nie wykazano zachowania odległości ewentualnych miejsc parkingowych zarówno od granic nieruchomości jak i odległości od okien i drzwi. Od opisanej decyzji spółka wniosła odwołanie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając napisał, że decyzja organu I instancji została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wojewoda ocenił, że zapisy planu miejscowego nie zabraniają realizacji tylko i wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (bez konieczności rezerwy terenu pod pawilon usługowo-handlowy) zatem w tym zakresie planowana inwestycja byłaby zgodna z zapisami planu. Inwestycja nie spełnia jednak postanowień prawa miejscowego w zakresie usytuowania planowanego budynku względem obowiązującej linii zabudowy. Wojewoda wskazał, że plan nie określa procentu zabudowy działki, dlatego budynki należy lokalizować zgodnie z obowiązująca linią zabudowy (10 m od drogi dojazdowej nr KD3), nieprzekraczalną linią zabudowy (10 m od drogi dojazdowej nr KD1) oraz zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W ocenie Wojewody mimo braku wyrysowanej linii zabudowy na działce nr [...] od drogi dojazdowej nr KD1 należy przyjąć, że wynosi ona - tak jak na działkach sąsiednich położonych na południe od przedmiotowej działki - 10 m. Analiza rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia zatem organy administracji architektoniczno - budowlanej do przyjęcia, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z jego ustaleniami. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan uchwalony pod rządami ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., dalej poprzednia ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do art. 8 ust. 1 tejże ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy, zaś rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym ta uchwała. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania ustala się, w zależności od potrzeb, m.in. linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przedmiotowa działka położona jest na terenie określonym w przedmiotowym planie jako jednostka "C" zwrot MG i stanowi skrajną działkę na rogu dróg dojazdowych KD 1 oraz KD 3. W części opisowej planu w odniesieniu do terenu, na którym położona jest działka, nie znajdują się jakiekolwiek ustalenia dotyczące linii zabudowy (czy to linii zabudowy obowiązującej, czy też linii zabudowy nieprzekraczalnej). Linie zabudowy dla tego terenu określać może zatem wyłącznie rysunek planu. Przedmiotowy rysunek planu nie zawiera oznaczenia jakiejkolwiek linii zabudowy od strony drogi dojazdowej KD 1 zarówno dla przedmiotowej działki oraz dla działki sąsiedniej (położonej wzdłuż drogi KD 1 i sąsiadującej od zachodu z przedmiotową działką). Mając na względzie, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 6 poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym linie zabudowy ustala się w zależności od potrzeb, brak linii zabudowy na rysunku planu dla przedmiotowej działki oraz działki sąsiedniej od strony drogi KD 1 oznacza, że nie zachodziła potrzeba wyznaczenia dla tychże działek w planie linii zabudowy od strony drogi KD 1. Być może było to podyktowane faktem, że obydwie działki mają od strony drogi KD 1 kształt ukośny w związku ze skrętem przylegającej do nich drogi KD 1, jednak przyczyny braku na rysunku planu linii zabudowy mają znaczenie drugorzędne w świetle bezspornej okoliczności, że plan nie przewiduje dla tychże działek określonej linii zabudowy od strony drogi KD 1. Skarżąca spółka podkreśliła, że Wojewoda nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który pozwalałby na domniemywanie parametru zabudowy, który nie został określony w planie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Stosownie do art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej aktualna ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zagospodarowanie terenu, jakim jest rozpoczęcie budowy wymaga uzyskania stosownych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-2 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie sądu organy obu instancji słusznie oceniły, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów planu w zakresie usytuowania planowanego budynku względem obowiązującej linii zabudowy. Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze. Zgodnie z art. 14 ust. 8 aktualnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (na określonym obszarze). Akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika, że nie reguluje on jednostkowych kwestii odnoszących się do ściśle określonych osób i nie nadaje konkretnych uprawnień indywidualnie wskazanym podmiotom, lecz zawiera ogólne regulacje skierowane do nieokreślonego bliżej kręgu adresatów. Taki charakter planu miejscowego powoduje, że poza wypadkami gdy rozumienie przepisów nie budzi wątpliwości wynikających z racji lingwistycznych, systemowych, czy funkcjonalnych, do interpretacji jego postanowień stosuje się metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Słusznie podkreślił Wojewoda, że plan nie określa procentu zabudowy działki i zasadnie Wojewoda wywiódł, że należy budynki lokalizować zgodnie z liniami zabudowy: obowiązującą i nieprzekraczalną oraz zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W razie braku wyrysowanej linii zabudowy na przedmiotowej działce, choćby narożnik działki był "ścięty" należy przyjąć, że ma ona taki przebieg jak na działkach sąsiednich. Wbrew zarzutom skargi nie jest to domniemywanie określonego parametru zabudowy. Organy administracji dokonały wykładni istniejących przepisów planu czego nie należy mylić z "dopisywaniem" ustaleń do planu np. poprzez przyjęcie, że linia zabudowy biegnie w odległości innej niż na sąsiednich działkach. W ocenie sądu zaprezentowana przez organy wykładnia jest prawidłowa Trafnie Wojewoda wyeliminował błąd organu I instancji oceniając, że zapisy analizowanego planu miejscowego pozwalają realizować tylko i wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny, bez konieczności rezerwy terenu pod pawilon usługowo-handlowy. Skoro uchwałodawca "dopuszcza" na poszczególnych działkach, zarówno istniejących jak i projektowanych, pawilony usługowo-handlowe parterowa, oznacza to tyle, że wprowadza taką ewentualność zagospodarowania terenu, nie zaś taki obowiązek zagospodarowania terenu. Wadą uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jest natomiast to, że nie oceniono wprost zarzutu organu I instancji wobec przedłożonego projektu budowlanego, jakim było niewskazanie odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla projektowanego obiektu oraz brak wyznaczenia miejsc parkingowych z podaniem wymiarów. Organ I instancji trafnie wskazał na przepis § 19 ust. 2 Rozporządzenia. Lakoniczna treść odwołania, ograniczona tylko do dania wyrazu negatywnemu stosunkowi strony do wydanej decyzji nie przy tym znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Opisane naruszenie przepisów postępowania nie może być jednak podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej nie może być podstawą do uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie, bowiem nie ma wpływu na wynik sprawy. Wojewoda postąpił trafnie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W związku z powyższym sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.