II SA/Po 525/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K.-A. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę; oddala skargę. Starosta W. decyzją z dnia [...] 2011r. na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1994r. wydaną na rzecz M. A., dotycząca budowy budynku gospodarczego – wiaty na maszyny rolnicze, położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w K., gmina W.. W motywach rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] 2010r. (nr [...]) stwierdził, że roboty budowlane na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K. wykonywane są z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. projektu budowlanego i nałożył na obecnego właściciela działki – J. A. obowiązek sporządzenia i zatwierdzenia projektu zamiennego w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. K.. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, decyzją z dnia [...] 2010r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze. Na skutek odwołania wniesionego przez M. K. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty na maszyny rolnicze. Decyzją z dnia [...] 2011r. (nr [...]) nałożył na inwestora – J. A. - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, wniosła M. K.. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wobec powyższego w ocenie organu zasadne było uchylenie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1994r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011r. oddalił skargę M. K. na decyzję WINB z dnia [...] 2011r. w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (sygn. akt II SA/Po 324/11). Wyrok Sądu Administracyjnego jest prawomocny. Odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...] 2011r. wniosła M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Odwołująca się podniosła, że z treści art. 36a ust. 2 prawa budowlanego wynika, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Odwołująca wskazała, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie projektu zamiennego. Ale do wydania zaskarżonej decyzji nie została uchylona decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. W konsekwencji zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa decyzją z dnia [...] 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...] 2011r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby -wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie wspomnianego obiekt, w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011r. W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie nakładające wspomniany obowiązek na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskało charakter ostateczny. W takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Wyjaśniono, że właściwym organem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego, natomiast organem właściwym do zastosowania przepisu art. 36a ust. 2 powyższej ustawy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tym zakresie rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest jedynie ustalenie istnienia przesłanki w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 przez organ nadzoru budowlanego. W świetle powyższych wyjaśnień organ odwoławczy uznał, że zarzut odwołującej się, że zaskarżona decyzja Starosty jest przedwczesna, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Zatem, skoro w omawianej sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, to zaskarżona decyzja Starosty jest słuszna i zgodna z przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody wniosła M. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżąca zarzuciła, że Starosta W. decyzją z dnia [...] 2011r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] 1994r. wydaną na rzecz M. A. dotyczącą budowy budynku gospodarczego - wiaty na maszyny rolnicze, bez sprawdzenia czy inwestor w zakreślonym terminie sporządził i przedstawił projekt budowlany zamienny. Nadto podniosła, że w treści art. 51 ust 3-5 Prawa budowlanego ustawodawca przewiduje różne rozwiązania w przypadku, gdy inwestor wykona obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także gdy go nie wykona. Zaskarżona decyzja jest więc przedwczesna, bo w dacie jej wydawania nie było wiadomo, czy inwestor wykonał, czy też nie, nałożony na niego obowiązek. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze organ podkreślił, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazuje, że właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Istotne jest, że w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzją z [...] 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] 2011 r. nakładającą na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie wspomnianego obiekt, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem w świetle powyższego zaskarżona decyzja Starosty, w ocenie organu odwoławczego wydana została zgodnie z przepisami prawa i nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że została wydana przedwcześnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne kontrolują, zatem czy organy administracyjne, wydające zaskarżone akty, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sądowa kontrola administracji jest kontrolą sprawowaną wedle kryterium legalności – zgodności działalności administracji publicznej z treścią norm prawnych zawartych w powszechnie obowiązujących źródłach prawa, którymi są w szczególności ustawy i wydane na ich podstawie akty niższego rzędu. Ocenie sądu podlega zatem zgodność z prawem, w szczególności decyzji administracyjnych (art. 3 §1 i §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2011r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie spornego obiektu. Aktualnie realizowany jest obiekt, w sposób istotnie odbiegający do treści pozwolenia z [...] 1994 r. Zmianie uległa powierzchnia zabudowy (o około 10 m2) oraz kubatura obiektu (wysokość wzrosła o 1 m.), a także inwestor nie przystąpił do budowy jednej z wiat, a zamiast tego wybudował większy budynek gospodarczy. Ponadto wybudowano komin i kanał służący do naprawy pojazdów oraz wykonano dwa okna, których nie przewidywało pierwotne pozwolenie na budowę. Organy prawidłowo ustaliły także, iż inwestor nie posiadał i nie posiada niezbędnej zgody na wprowadzenie powyższych zmian, w postaci decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2011r. Nadto decyzje organów nadzoru budowlanego w tej sprawie zostały skontrolowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Po 324/11). Wobec powyższego, w świetle treści art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zmiany wynikające z przeprowadzonych robót budowlanych organy słusznie potraktowały jako istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, i co za tym idzie prawidłowo zastosowały tryb, o którym mowa w art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, a następnie wydały decyzję nakładającą na aktualnego inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nakładające ów obowiązek na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskało charakter ostateczny i prawomocny, a w takim przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że właściwym organem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest organ nadzoru budowlanego, natomiast organem właściwym do zastosowania przepisu art. 36a ust. 2 tej ustawy - organ administracji architektoniczno-budowlanej – Starosta, jak w niniejszej sprawie. Dlatego w rozstrzyganej sprawie ewentualne środki wynikające z niewykonania nałożonego obowiązku sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych może podjąć wyłącznie organ nadzoru budowlanego - w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Należy także zaznaczyć, że Prawo budowlane nie określa terminu, w którym powinna zostać wydana decyzja w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zatem decyzja ta powinna zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Chybiony jest zatem zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdyż nie wiadomo, czy inwestor wykona nałożone na niego obowiązki. Przepis art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy ostateczna stanie się decyzja nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy budowie spornego obiektu, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, na mocy którego uchylić należy decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż poprzez stan zgodny z prawem rozumieć należy stan zgodny z obowiązującymi na dzień orzekania (na podstawia art. 51 Prawa budowlanego) przepisami prawa. Punktem odniesienia nie może być zatem uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro rzeczywisty stan robót budowlanych jest niezgodny z jej uregulowaniami. Konkludując wskazać należy, iż organy administracji architektoniczno - budowlanej prawidłowo zastosowały się do treści artykułu 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego bezwzględnie obliguje organ, który wydał pozwolenie na budowę do uchylenia tegoż pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzja stanie się ostateczna. Przy czym organ architektoniczno budowlany nie ma żadnych uprawnień do badania przesłanek wydania przez PINB decyzji. Nadto wskazać należy, że w świetle przepisu art. 134 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w wyroku