II SA/Kr 954/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi B.D. i M.D. na decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B.D. i M.D. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. i M.D. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalno - usługowego ze zmianą sposobu użytkowania części budynku na potrzeby przedszkola, wraz z przebudową i rozbudową instalacji wewnętrznych: wody, kanalizacji, gazu, elektrycznej, dobudową klatki schodowej i windy osobowej wraz z podbiciem fundamentów budynku przy ul. [...] zlokalizowanego na działce nr 1obr. [...] oraz nr 2 obr. [...]". W sentencji decyzji wymieniono także pisma, w których określone zostały szczegółowe warunki, do których należy się stosować przy realizacji zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na części terenu objętego wnioskiem obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta K. nr [...] z dnia 19 grudnia 2007 r. Przebudowywany i rozbudowywany obiekt usytuowano na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] . Wniosek obejmował swym zakresem teren pozostający poza obszarem planu, ale z uwagi na brak wykonywania poza obszarem planu robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu (wykorzystanie istniejących stanowisk postojowych w zakresie dojścia pieszego do obiektu przedszkola), ta część zakresu wniosku nie wymagała ustalenia warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu projektant wykazał spełnienie wszystkich wskaźników nałożonych na planowaną inwestycję w ustaleniach planu i dlatego organ uznał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", a także z wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto stwierdzono, że inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Prezydenta projekt zagospodarowania działki był zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a sam projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektant, a także sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ I instancji wskazał, że działka nr 3 obr. [...]stanowi pas gruntu o szerokości 3,8 m i długości 13 m. W oznaczeniu geodezyjnym mapy klasyfikacja gruntu jest określona symbolem [...], jednak działka ta nie posiada dostępu do drogi publicznej, a jej gabaryty wskazują, że nie ma ona potencjału jako samodzielna działka budowlana. Dopiero w połączeniu z działką nr 4 obr.[...] może ona stanowić działkę budowlaną, dla której zastosowanie mają przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Współwłaścicielami działki nr 3 obr. [...] są osoby prywatne, w tym Z.P. i następcy prawni S.W. oraz inne osoby nieznane z miejsca pobytu. Ponieważ obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmował działkę nr 4 uznano, iż właściciel tej działki Z.P. posiada prawo bycia stroną postępowania zarówno do działki nr 4 , jak i działki nr 3 . Pozostali współwłaściciele działki nr 3 nie posiadają prawa własności działki nr 4 . Dlatego o postępowaniu administracyjnym powiadomiono tylko współwłaścicieli działki nr 3 , którzy zostali ujawnieni. Odnośnie zastrzeżeń A.K. oraz W.D. , organ I instancji wskazał, że funkcją dopuszczalną na terenie [...]" jest funkcja oświaty i kultury, do których zalicza się przedszkola, zaś kubatura budynku spełnia wszelkie wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wątpliwości co do kominów znajdujących na budynku przy ulicy [...] oraz zagrożenia dla konstrukcji tego budynku zostały wyjaśnione w ekspertyzach technicznych. Ponadto zapewniono odpowiednią ilość miejsc postojowych oraz zbadano kwestię nasłonecznienia. Prezydent wyjaśnił też, że kontrola placu budowy i sprawdzanie prawidłowości prowadzonych robót są kompetencjami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.K. i W.D. , którzy zarzucili, że planowana inwestycja została nazwana w sposób nieprawidłowy, bowiem obejmuje również nadbudowę. Odwołujący wskazali także na brak miejsc postojowych, gdyż parkujące samochody na ulicy [...] blokują ulicę, natomiast działka nr 2 , gdzie mają być zlokalizowane miejsca postojowe jest oddalona o 2 km od inwestycji, co jest niezgodne z zasadami obsługi komunikacyjnej wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniach podniesiono ponadto przekroczenie wskaźników wynikających z obowiązującego planu w zakresie udziału powierzchni zainwestowanej, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania kształt dachu oraz niepełny krąg stron postępowania. Stwierdzono ponadto, że ściana, która jest usytuowana w granicy, nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a planowane pogłębienie piwnic i podbicie fundamentów może zagrozić bezpieczeństwu sąsiednich budynków. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie i organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w znacznym zakresie. W ocenie Wojewody zaprojektowana inwestycja była niezgodna z wymogami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie: wysokości budynku, kształtu dachu, terenu biologicznie czynnego, wskaźnika powierzchni zabudowy, ilości mieszkań oraz ilości miejsc postojowych. Organ stwierdził też, że należy wyjaśnić, czy w świetle ekspertyzy dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego dopuszczalne jest dodatkowe ograniczenie drogi pożarowej poprzez lokalizacje miejsc postojowych w ulicy [...]. Ponadto Wojewoda stwierdził wady postępowania polegające na: – nieprawidłowym określeniu zakresu robót – nieprawidłowym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane – braku możliwości jednoznacznego ustalenia, jaka jest odległość ściany projektowanej części budynku od granicy północnej – braku informacji, jak zwiększenie wysokości projektowanego budynku wpłynie na faktyczne funkcjonowanie kominów w budynku nr [...] – braku ustaleń, jaki jest poziom posadowienia budynku przyległego nr [...] i na czym ma polegać zabezpieczenie budynków sąsiednich i czy działanie to nie wymaga zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości – braku w projekcie muru ogrodzeniowy w klasie [...] o wysokości co najmniej 2 m, który to element nakazano uwzględnić w ekspertyzie – wadliwym ustaleniu kręgu stron postępowania. Skargę na decyzję Wojewody wnieśli B.D. i M.D. , którzy w całości zakwestionowali stanowisko organu odwoławczego i zarzucili, że organ ten nieprawidłowo ocenił decyzję Prezydenta Miasta K. , co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że decyzja organu I instancji zawiera liczne wady. Zdaniem skarżących planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie wysokości budynku, kształtu dachu, wielkości obszaru biologicznie czynnego i wskaźnika zabudowy - dlatego organ I instancji zasadnie zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Odnośnie stron postępowania skarżący podnieśli, iż organ I instancji do obszaru oddziaływania zaliczył m.in. działki nr 3 i 4 , a za strony postępowania uznano właścicieli działki nr 4 oraz tych spadkobierców właścicieli działki nr 3 , którzy są ujawnieni (znani organowi). Skarżący podali, że działka nr 4 nie posiada atrybutów działki budowlanej, w działce tej prowadzone są media i jest ona wykorzystywana dla celu publicznego. Ustalenie jej wszystkich byłych współwłaścicieli z 1925 r. jest prawie niemożliwe, dlatego złożono wniosek o wywłaszczenie tej działki. Skarżący uznali zatem stanowisko Prezydenta Miasta K. za właściwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na wezwanie Sądu, skarżący podali, że S.W. zmarła 5 lipca 1983r. i wskazali jej spadkobierców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z okoliczności, które ujawniły się w toku postępowania sądowoadministracyjnego, uczestniczka postępowania S.W. nie żyje od dnia 5 lipca 1983 r. podczas gdy przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek inwestorów z dnia 1 lipca 2010 r. Za stronę postępowania uznano nieżyjącą S.W. , podczas gdy powinno się ono toczyć z udziałem jej następców prawnych (o ile mają interes prawny, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co nie zostało wyjaśnione ani przez organ i, ani II instancji). Jak wynika z akt administracyjnych, organy obu instancji prowadziły postępowanie bez udziału następców prawnych zmarłej uczestniczki, a wydane przez siebie decyzje skierowały m.in. do S.W. . . Oznacza to, że osoby będące następcami prawnymi S. W. nie brały udziału w postępowaniu, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10 § 1 kpa) i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie czy miało to wpływ na treść decyzji. (vide np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. III RN 200/01). W przedmiotowej sprawie w ogóle nie wiadomo w oparciu o co organy ustaliły strony nin. postępowania. Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art.78 oraz 175 ust.1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 kpa. W piśmie procesowym z dnia 7 września 2011 r. skarżący wskazali następców prawnych zmarłej uczestniczki, których ustalili, jak na rozprawie wyjaśniła skarżąca, na podstawie pisma otrzymanego z Urzędu Miasta K. (k. [...] akt sądowych). Ponadto skarżąca podała, że osoby wymienione w ww. piśmie są właścicielami działki ewid. nr 4 znajdującej się w obszarze oddziaływania jej inwestycji. Również uczestnik postępowania Z.P. współwłaściciel działek ewid. nr 3 i 4 podał, że pozostałymi współwłaścicielami tych działek są członkowie jego rodziny i nie wszyscy brali udział w przedmiotowym postępowaniu. Uczestnik wniósł o oddalenie skargi. Powyższe naruszenie prawa skutkować musiało zatem nie tylko uchyleniem zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art.135 ppsa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie ustalenie kręgu stron postępowania i przeprowadzenie postępowania z ich udziałem. Ustalając strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na budowę organy będą miały na uwadze przepisy prawa budowlanego mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20) ustawy prawo budowlane stanowi z kolei, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z powyższego jasno wynika, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są zatem te osoby, które są właścicielami (...) tylko takich nieruchomości, na które tak będzie oddziaływał projektowany obiekt, że będą właśnie ze względu na ten obiekt (jego usytuowanie, gabaryty, konstrukcje) ograniczeni w zagospodarowaniu swojego terenu i to nie ze względu na swe subiektywne odczucia ale ze względu na obowiązujące przepisy prawne, które ustalają reguły oceny, czy nieruchomości sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji w tym obszarze jego oddziaływania są położone. Organy nie mają prawa różnicować osób zainteresowanych, jak to uczynił organ I instancji, jeżeli tylko uznają, że projektowana inwestycja oddziaływuje na nieruchomość sąsiednią. Stronami postępowania są wówczas wszyscy jej właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy. Podkreślić jednak należy, że ustalenie kręgu stron postępowania, zgodnie z ww. przepisami prawa budowlanego (szczegółowe wyjaśnienie, czy i dlaczego tj. ze względu na jakie przepisy prawa materialnego, nieruchomości sąsiednie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu), powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi z art.107 § 3 kpa i w aktach administracyjnych (wyrysy i wypisy z ewidencji gruntów, odpisy z KW, czy in. dokumenty) - tylko wówczas kontrola Sądu w tej kwestii będzie możliwa. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Ponadto merytoryczna ocena skargi byłaby również przedwczesna albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji po stwierdzeniu prawidłowości postępowania administracyjnego, a nie zastępowanie organu (organów) w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1pkt 1 lit."b" i "c" ppsa, a w przedmiocie kosztów postępowania (zwrot wpisu) orzeczono na podstawie art.200 ppsa.