VII SA/Wa 293/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. i art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej specustawa, po rozpatrzeniu odwołania M.Z. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. zatwierdzającą projekty budowlane i udzielającą [...] - Dzielnicy [...] pozwolenia na budowę ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową w zakresie działek: [...],[...],[...],[...] oraz zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Prezydent [...] zezwolił na budowę ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]),[...],[...],[...], [...], [...],[...] oraz na działkach wyodrębnionych z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]) i zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołań M.Z., A.I., H.I. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...] i [...]. Następnie stwierdził, że inwestor zgodnie z art. 11d pkt 1 specustawy, dołączył do wniosku wymagane dokumenty, a odnosząc się do zarzutów odwołania co do sposobu podziału nieruchomości, powtórzył za organem I instancji, iż istniejący "pas drogowy ul. [...] nie spełnia parametrów technicznych. Zaprojektowany przebieg linii rozgraniczających jest wynikiem wnikliwej analizy istniejącego stanu zagospodarowani terenu. Działki skarżącego są niezagospodarowane i z tego powodu dokonano ich podziału pod poszerzenie pasa drogowego. Dokonano również podziału działki nr ew. [...] po przeciwnej stronie. Interes publiczny nie zawsze odpowiada oczekiwaniom właścicieli wszystkich nieruchomości a pogodzenie tych interesów nie zawsze jest możliwe. W żadnym przypadku nie można zdefiniować tzw. "sprawiedliwego" dla wszystkich stron podziału nieruchomości. Odpowiadając na zarzut dotyczący przebiegu drogi w projektowanych liniach rozgraniczających innych niż ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogi jakie winna spełniać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określona art. 11 f ust. 1 specustawy. Oceniając pod tym kątem decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że zawiera ona wszystkie wymagane elementy, jak i spełniono wszystkie warunki wymagane do wydania takiej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył M.Z. wnosząc o jej uchylenie i zarzucił naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu skarżącego. Podkreślił, że już we wniosku o zmianę projektowanego podziału działek kwestionował nowe linie rozgraniczające drogę, jako nieuzasadnione jej załamanie, a mające na celu kosztem skarżącego utrzymanie obiektywnie bezzasadnego status quo działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie ul. [...]. Zdaniem skarżącego nie jest uzasadnione załamywanie ulicy, kanalizacji deszczowej w sytuacji, gdy można przejąć nieruchomość po przeciwnej stronie. Nowy podział jest krzywdzący, bo ponownie wydziela działki, zmniejszając powierzchnię działek skarżącego o dalsze 138m2. Przygotowania do budowy ul. [...] prowadzono od 1998r. i wówczas pod drogę wydzielono działkę [...], o pow. 190m2. Organ uznał, iż przeprowadzenie drogi wg linii rozgraniczających z 1998r. jest niemożliwe ze względu na stałą zabudowę (ogrodzenie na posesji nr [...]). Nie wyjaśnił jednak, czy ogrodzenie to jest legalną budowlą w świetle ustalonych w 1998r. linii rozgraniczających planowaną drogę. Wskazał też, że należy uwzględnić zwiększone koszty budowy podziemnej instalacji m.in. sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, linii energetycznych, jak i koszty eksploatacji instalacji wielokrotnie załamanych. Z uzasadnienia wynika, że projektowane instalacje będą podłączone do istniejącego uzbrojenia terenu, toteż uzasadnione jest właśnie podłączenie instalacji w linii prostej do istniejących sieci. Użyty przez organ termin "wnikliwa analiza" jest lakoniczny, a z decyzji nie wynikają konkretne argumenty świadczące o rzetelnym ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jako istotne zagadnienie wskazano minimalizację skutków finansowych inwestycji dla budżetu samorządu przez co należy rozumieć zabieganie inwestora o wypłacenie jak najmniejszych kwot tytułem odszkodowania za przejęcie części nieruchomości. Skarżący przyznał, że taki podział jest najkorzystniejszy dla inwestora, jednak istotny jest również interes właściciela, który nie ma wpływu na rozporządzenie jego własnością tylko dlatego, że nie zagospodarował działki. Podniósł, że nawet po uchyleniu części decyzji, nie zrealizowano należycie wszystkich uwagi i zaleceń Wojewody. Takie postępowanie narusza art. 11 f specustawy oraz prawo własności. Ingerencja spowodowana stosowaniem specustawy jest również o tyle krzywdząca, że po wywłaszczeniu pozostawia się części wywłaszczonej nieruchomości nie nadające się na dotychczasowe cele. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., którą organ ten – działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11 i oraz art. 12 ust. 1 i 2 specustawy - zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i infrastrukturą na odcinku obejmującym m.in. działki skarżącego nr ew. [...] oraz [...] (wyodrębnionej z działki [...]) będące własnością M.Z. W związku z powyższym wyjaśnienia na wstępie wymaga to, że celem specustawy było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. W przepisach art. 11 d ust. 1 w punktach 1 - 9 specustawa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11 b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 specustawy w punktach 1 - 8 wskazuje elementy jakie decyzja ta winna zawierać. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, żaden z przepisów omawianej ustawy nie reguluje zasad "sprawiedliwego dla wszystkich stron podziału nieruchomości". Niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe, dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami k.p.a. - co oznacza - że winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009r., sygn. akt. IV SA/Wa 1128/09). Wskazać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie organ takie czynności podjął, gdyż po uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2009r., w zakresie wyżej wymienionych działek, zwrócił się do wnioskodawcy o uzasadnienie planowanego przebiegu inwestycji, a następnie dokonał oceny materiału dowodowego, którą przedstawił w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wyjaśnił, że proponowany przebieg ul. [...] podyktowany był - między innymi - istniejącym stanem zagospodarowania terenu pod kątem uzyskania drogi o wymaganych parametrach techniczno – użytkowych oraz docelowym uzbrojeniem w media. Czynnikiem jaki inwestor brał również pod uwagę była minimalizacja skutków finansowych dla budżetu gminy. Z tej przyczyny pod inwestycję przeznaczono działki niezagospodarowane, zachowując ogrodzenie i zagospodarowanie istniejące na działce nr [...], gdyż taki podział był z punktu widzenia inwestora najkorzystniejszy. W świetle takiego stanowiska, organ architektoniczno – budowlany był związany wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji. Organ nie posiada bowiem uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji w aspekcie "sprawiedliwego" podziału nieruchomości oraz badania, czy zajęte pod budowę działki winny być przejęte w całości, czy tylko w części, jak tego domagał się skarżący. Zgodnie z wyżej powołanymi przepisami specustawy Prezydent [...] zobowiązany był zatem - po uprzednim zbadaniu wniosku, oraz sprawdzeniu, czy inwestor dołączył wszystkie niezbędne dokumenty - do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji nie mogła być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1998r. zatwierdzająca podział działki [...] m.in. pod drogę przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie podlegał badaniu również odmienny przebieg ul. [...] niż ten, który plan wskazywał. Słusznie bowiem wskazały organy, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze. Odnosząc się natomiast do ostatniego z zarzutów co do tego, że po wywłaszczeniu właścicielowi pozostawia się części wywłaszczonej nieruchomości nie nadające się na dotychczasowe cele, wskazać trzeba, że w takim przypadku – stosownie do art. 13 ust.3 specustawy – właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.