VII SA/Wa 1453/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]; utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Kontrolowaną w trybie wznowieniowym decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...], udzielającej Ł. R. pozwolenia na rozbudowę budynku zabytkowego z przeznaczeniem na usługi związane z odnową biologiczną na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w B. przy ul. W.. W uzasadnieniu GINB, działając jako organ nadzorczy II instancji w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż brak jest podstaw do uznania, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r. obarczona jest jakąkolwiek wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie GINB przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z obowiązującymi w dniu wydania ww. decyzji przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem. Inwestor wypełnił nałożony przepisem art. 29 Prawa budowlanego obowiązek: przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowa budowa jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Części Rejonu Administracyjnego B. w B. zatwierdzonego uchwałą MRN w B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., projekt został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie i Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 uprawienia budowlane, natomiast plan realizacyjny został sporządzony na aktualnej mapie. Ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak: [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. uzgodnił pozytywnie projekt przedmiotowej inwestycji i zezwolił na jego realizację. Jak wynika z planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...], stanowiącego załącznik do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 8 m od "Hotelu [...]", co zgodne jest z dyspozycją § 12 ust. 2 rozporządzenia, obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto GINB zauważył, że podnoszony przez skarżącego zarzut niewłaściwie opracowanej dokumentacji technicznej, jako nowa okoliczność nieznana organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę może podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił T. G., powołując się na dowód w postaci kserokopii planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] dot. rozbudowy budynku usługowego, z którego wynika, że odległość od rozbudowywanego budynku od budynku hotelu wynosi 7 m. W ocenie wnioskodawcy jest to dowód nieznany organowi, który wydał decyzję. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], GINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że w aktach Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego znak: [...]; znajduje się pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]; w treści którego Wojewoda [...] przekazuje odwołanie T. G. z dnia [...] listopada 2008 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], wraz z aktami sprawy m.in. (w punkcie pierwszym załączników) akta sprawy Prezydenta Miasta [...] dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...] (149 stron przedmiotowej sprawy w teczce oznaczonej nr [...]). Analiza dokumentów znajdujących się w ww. aktach Prezydenta Miasta [...] oznaczonej nr [...] wskazuje, że znajdują się w nich projekt techniczny przykanalika sanitarnego do budynku Nr [...] sporządzony na planie realizacyjnym zagospodarowania działki nr [...] do projektu rozbudowy budynku usługowego w [...] przy ul. W. (karta 61), oraz plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] do projektu rozbudowy budynku usługowego w B. przy ul. W. nr [...] stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę (karta 8). Analiza porównawcza dokumentu, na który powołuje się strona skarżąca, którego kserokopię załączono do ww. wniosku z dokumentem oznaczonym jako projekt techniczny przykanalika sanitarnego znajdującym się w aktach sprawy Prezydenta Miasta [...], znak: [...]; w teczce oznaczonej nr [...], o którym mowa wyżej, prowadzi do wniosku, że dowód, na który powołuje się strona we wniosku o wznowienie postępowania stanowi kserokopię ww. dokumentu. Powyższe wskazuje, że "plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...]", stanowiący według wnioskodawcy nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., znajdował się w aktach Urzędu Miasta [...], a następnie w aktach GUNB, a zatem był już znany GINB w dacie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], oraz był przedmiotem oceny prowadzącej w efekcie do wydania tegoż rozstrzygnięcia. W konsekwencji, GINB uznał, że powyższy dokument, podnoszony przez stronę we wniosku o wznowienie jako nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie wypełnia dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem nie stanowi nowego dowodu nieznanego organowi w dacie wydania rozstrzygnięcia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił T. G.. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu GINB stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w związku z ustaleniem, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaszła wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nie wyszedł na jaw istotny dla sprawy nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany organowi, który wydał decyzję. W dalszej części uzasadnienia przytoczył te same wywody co w decyzji pierwszo-instancyjnej. Następnie GINB stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 3 Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 2011 r. prawidłowo odmówił uchylenia - w postępowaniu wznowieniowym - decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2009 r., a zatem należało utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, wskazał, że jeżeli organ ustali, iż nie występuje podstawa wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej. Nie może bowiem (nawet w przypadku, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji) uchylić jej w tym trybie. Tylko decyzja ostateczna dotknięta kwalifikowaną wadliwością wymienioną w art. 145 k.p.a., daje możliwość prawną do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej tą decyzją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: art. 145 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż decyzja własna z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., nie jest dotkniętą kwalifikowaną wadliwością wymienioną w art. 145 k.p.a.; art. 7 i 8 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy bez uwzględnienia interesu skarżącego i interesu społecznego; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia czy ww. decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością wymienioną w art. 145 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ GINB prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], ponieważ wbrew twierdzeniom strony skarżącej w 4 Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W niniejszej sprawie strona skarżąca sformułowała wniosek wznowieniowy w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z treści tego przepisu, prawidłowe powołanie się na przesłankę wznowieniową w nim zawartą, wymaga kumulatywnego spełnienia następujących warunków. A zatem nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1385/09, publ. LexPolonica nr 2393208 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie powyższy warunek nie został spełniony, ponieważ z akt sprawy nie wynika by "nowy dowód", na który powołuje się strona skarżąca, został ujawniony po dniu wydania decyzji ostatecznej o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] i mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Z tego względu nie można wywieść tezy, że w dacie wydania decyzji ostatecznej przez GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji istniały nowe dowody nieznane organowi. Brak jest więc związku między żądaną podstawą wznowienia a treścią decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że przedmiotem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie jest ocena, czy organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...], udzielającej Ł. R. pozwolenia na rozbudowę ww. budynku. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że charakter postępowania nieważnościowego i sposób jego przeprowadzenia przez organ nadzorczy jest zdeterminowany w głównej mierze przez zamknięty katalog przesłanek 5 Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 nieważnościowych. A zatem w takim postępowaniu działania organu administracyjnego zmierzają wyłącznie do zbadania czy zachodzą przesłanki nieważnościowe, czy też -nie. Z tego też względu złożenie wniosku o wznowienie postępowania nieważnościowego winno zmierzać do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzenia przez organ postępowania w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Stawiając zarzut o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. strona winna wykazać związek jaki istnieje pomiędzy "nowym dowodem" a zaistnieniem de facto przynajmniej jednej z przesłanek nieważnościowych. Poprzez sformułowany we wniosku wznowieniowym zarzut, co również wynika z treści przedmiotowej skargi, strona skarżąca kwestionuje brak dopatrzenia się przez organy nieważnościowe, przy wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, rażącego naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej objęty pozwoleniem budynek został usytuowany w niezgodnej z prawem odległości od hotelu, która wynosi 7 m. Powołanie się w niniejszym postępowaniu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przy uwzględnieniu charakteru kontrolowanego postępowania nieważnościowego winno być uzależnione wyłącznie od ustalenia na podstawie jakiego materiału dowodowego zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę i czy te same dowody były przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnościowym, oraz czy materiał ten daje wystarczające podstawy do uwzględnienia okoliczności, że pozwolenie zapadło pomimo wynikającej z materiału dowodowego oczywistej niezgodności z prawem. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że w postępowaniu nieważnościowym organ bada stan sprawy, czyli okoliczności faktyczne i stan prawny na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w niniejszej sprawie na datę [...] października 1993 r.), ponieważ przedmiotem oceny jest decyzja administracyjna. Natomiast w postępowaniu wznowieniowym kontrolowane są wady postępowania, a nie bezpośrednio sama decyzja. A zatem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy to w braku zbieżności pomiędzy rozpoznawanym materiałem dowodowym przez Prezydenta Miasta [...] i organy nadzorcze należałoby upatrywać spełnienia ewentualnej przesłanki, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie strona skarżąca takiego związku nie wykazała. Ponadto GINB prawidłowo wskazał, że dowód w postaci kserokopii "planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] dot. rozbudowy budynku usługowego", z którego wynika, że odległość od rozbudowywanego budynku od budynku hotelu wynosi 7 m, był znany organom administracyjnym, które przeprowadziły postępowanie nieważnościowe, ponieważ dowód ten znajdował się w aktach sprawy, 6 Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 które były przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnosciowym (patrz: pismo z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], Urzędu Miejskiego w [...] skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego dotyczące m.in. przekazania akt sprawy o znaku: [...], w których znajduje się ww. "nowy dowód"). Już sama ta okoliczność oznacza, że powołanie się na ww. dowód przez stronę skarżącą wyklucza możliwość zaliczenia go do kategorii dowodów, o jakich mowa art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które pozwalałyby na uchylenie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Nie ulega więc wątpliwości, że Prezydent Miasta [...], wydając ww. pozwolenie na budowę, dysponował materiałem dowodowym, z którego jednoznacznie wynikało, że rozbudowany budynek na działce nr [...] będzie znajdował się w odległości 8 m od budynku hotelowego obecnie należącego do strony skarżącej, co zostało też potwierdzone w przeprowadzony postępowaniu nieważnosciowym. Dodatkowo wskazania wymaga, że powołany przez stronę skarżącą dowód nie stanowił podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ pojawił się już po wydaniu tej decyzji i dotyczył zupełnie innej sprawy, a mianowicie budowy przykanalika sanitarnego. Dokument, który określa odległość 7 m od planowanej rozbudowy budynku usługowego, odnosi się zatem do innej sprawy. Ponadto z pisma Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] października 1994 r. znak: [...], wynika, że realizacja ww. przykanalika sanitarnego wiąże się z dokonaniem m.in. wykopu o długości 7 m. A zatem zwymiarowanie (7 m) naniesione na "projekcie technicznym przykanalika sanitarnego do budynku Nr [...]" nie dotyczy odległości pomiędzy budynkami hotelu a usługowym, lecz dotyczy wyłącznie zwymiarowania planowanego przykanalika sanitarnego. Przedstawiona natomiast na tym projekcie odległość 8 m pomiędzy ww. budynkami jest taka sama jak uwidoczniona na projekcie planowanej rozbudowy budynku usługowego. Z tego względu dowód ten nie mógł być przedmiotem analizy w postępowaniu nieważnosciowym, a tym samym nie może stanowić podstawy do żądania uchylenia decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Na uwagę zasługuje również fakt, że dołączona do wniosku o wznowienie kopia planu realizacyjnego nie jest kompletna, ponieważ nie stanowi dokładnie odzwierciedlonej kopii dokumentu, który nad "opisem nieruchomości" winien zawierać zapis: "Projekt techniczny przykanalika sanitarnego do bud. Nr [...]". Ponadto projekt przykanalika został uzgodniony przez Wodociągi [...] sp. z o.o. w [...] Sygn. akt VII SA/Wa 1453/11 w dniu 16 maja 1995 r. Z tego również powodu wątpliwość, którą strona skarżąca zgłaszała odnośnie innych dat umieszczonych przez projektanta w zakresie daty zwymiarowania odległości, nie mogła wpłynąć na ocenę tego dowodu. Nie ulega więc wątpliwości, że dowód, na który powołuje się strona skarżąca, nie może stanowić o wadliwości przeprowadzonego postępowania nieważnościowego, które oceniane było przez GINB we wznowionym postępowaniu administracyjnym, z uwagi na czas jego powstania, jak i przedmiot którego dotyczy. Z tych względów brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszaniem art. 145 § 1 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie GINB prawidłowo odmówił uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1993 r., znak: [...]. Ponadto brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ GINB zgromadził kompletny materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.