II SAB/Wa 211/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 2 maja 2011 r. L. W. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w Z. poprzez: a) przekazanie kopii wniosku (wraz ze wszystkimi załącznikami) złożonego przez Inwestora L. spółkę z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...] (lub upoważnione osoby) w sprawie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: budowie kompleksu rekreacyjno – gastronomiczno - usługowego wraz z basenem, częścią SPA, hotelem, salą sportową, krytym torem kartingowym, budynkiem ochrony i hangarem na łodzie wraz z parkingiem i infrastrukturą na działce nr ew. [...] położonej we wsi Z. przy ul. [...] (zawiadomienie [...]); b) przekazanie kopii skorygowanego przez Inwestora lub osoby upoważnione wniosku (wraz ze wszystkimi załącznikami), o którym mowa w postanowieniu z [...] marca 2011 r. - [...]; c) przekazanie kopii wyjaśnienia p. P. W. dotyczącego zmiany nazwy przedsięwzięcia na "budowa [...]"'; d) przekazanie kopii raportu oddziaływania na środowisko, o którym mowa w postanowieniu, złożonego przez Inwestora lub osoby upoważnione; e) przekazanie kopii wniosku Inwestora na podstawie którego dokonano wyłączenia części obszaru miejscowości Z. obejmującego działki o nr ew. [...] położone w Z. z zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z.; f) przekazanie kopii ewentualnej dalszej korespondencji pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy P. w sprawie wyłączenia, o którym mowa w pkt. e, w tym korespondencji elektronicznej, z innymi organami i stronami, która (korespondencja) dotyczyła merytorycznych zagadnień związanych z oceną zasadności wyłączenia, o którym mowa w pkt. e; g) przekazanie kopii wniosku (wraz ze wszystkimi załącznikami) złożonego przez Inwestora o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji o której mowa w postanowieniu wraz ze wszystkimi załącznikami złożonego przez Inwestora lub osoby upoważnione. W dniu 17 maja 2011 r. Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej Urzędu Miasta i Gminy P. zrealizował część ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktów a, b, c, d. Jednocześnie pismem z dnia 13 maja 2011 r. poinformowano L. W., że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów e, f, g został przekazany do rozpatrzenia przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy P. Następnie Naczelnik Wydziału Architektury i Urbanistyki, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P., pismem z dnia [...] maja 2011 r. (doręczonym w dniu 31 maja 2011 r.) poinformował wnioskodawcę, że wniosek firmy L. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i załączone do niego załączniki nie są informacją publiczną. Nie jest zatem możliwe ich udostępnienie. W dniu 1 czerwca 2011 r. L. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnośnie punktów e, f, g. W uzasadnieniu skargi, powołując się obszernie na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, iż art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określający zakres przedmiotowy prawa do informacji należy interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Wskazując na zasadność skargi podkreślił, że organ nie zajął żadnego stanowiska odnośnie punktów e i f wniosku, natomiast odnośnie punktu g dokonał błędnej klasyfikacji, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy P. do załatwienia jego wniosku w części obejmującej punkty e, f, g oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po wniesieniu przez L. W. powyższej skargi, organ pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., ustosunkowując się do punktów e i f wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poinformował wnioskodawcę, że decyzję w sprawie wyodrębnienia dwóch obszarów w granicach mpzp części wsi Z. podjęła we własnym zakresie Rada Miejska w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r ., która jest dostępna, wraz z załącznikiem graficznym i uzasadnieniem, na stronie internetowej Miasta i Gminy P. W powyższej sprawie nie był natomiast składany żaden wniosek oraz nie prowadzono korespondencji z innymi organami, czy stronami w sprawie zasadności wydzielenia. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż zaproponowana zmiana uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z., polegająca na podzieleniu obszaru planu na dwie części, wynikła: 1. z konieczności przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień w celu wyjaśnienia możliwości realizacji projektowanej inwestycji, której program oraz sposób zagospodarowania terenu został złożony w formie uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu części wsi Z., 2. z potrzeby pilnego uchwalenia planu w zakresie terenów ujętych w uchwale jako część I., a w momencie ostatecznych rozstrzygnięć obejmujących między innymi decyzje środowiskowe dla planowanej inwestycji uchwalenie pozostałej części planu oznaczonej jako część II. Zaznaczył też, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12.02.2008 r. sygnatura II SA/Po 630/07 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu, co oznacza możliwość uchwalenia częściowego planu dla mniejszych terenów, mieszczącego się jednak w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu, co miało miejsce w opisanym przypadku. W odpowiedzi na wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organ wniósł natomiast o jej oddalenie. W zakresie punktu e i f wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ powołał się na pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. skierowane do wnioskodawcy. W zakresie zaś punktu g ww. wniosku podtrzymał stanowisko, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/2009 organ podkreślił, iż zarówno w przypadku, gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej, bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu niż poprzez jej udostępnienie przez organ do którego został skierowany wniosek, organ jest zobowiązany jedynie skierować do strony pismo informacyjne o stosownej treść. Skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 13 października 2011 r. oświadczył, iż przyjmuje do wiadomości fakt, że nie było wniosku inwestora, o którym mowa w punkcie e jego wniosku. Odnośnie natomiast punktu f wniosku podniósł, że była prowadzona korespondencja pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi Urzędu Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji zatem, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż odnośnie żądania zawartego w punktach e i f wniosku L. W. z dnia 2 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy poinformował wnioskodawcę, iż nie dysponuje żądaną we wniosku informacją, gdyż decyzję w sprawie wyodrębnienia dwóch obszarów w granicach mpzp części wsi Z. podjęła we własnym zakresie Rada Miejska w P. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. wyjaśnił wnioskodawcy, iż w powyższej sprawie nie był składany żaden wniosek przez podmiot zewnętrzny oraz nie prowadzono korespondencji z innymi organami, czy stronami w sprawie zasadności wydzielenia. W ocenie Sądu, zważywszy na treść punktu f wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ realizując ten punkt powinien był udostępnić mu korespondencję wewnętrzną, która prowadzona była w ramach Urzędu Miasta i Gminy P. w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2011 r. W punkcie f wniosku skarżący zwrócił się bowiem wyraźnie o udostępnienie kopii korespondencji prowadzonej pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy P., a innymi organami i stronami, w sprawie zasadności wyłączenia, o którym mowa w punkcie e. Z tak sformułowanego wniosku wynikało zatem jednoznacznie, że chodzi w nim o korespondencję prowadzoną przez Urząd Miasta i Gminy P. z podmiotami zewnętrznymi, a nie o korespondencję wewnętrzną prowadzoną w ramach Urzędu. Odpowiadając na tak sformułowany wniosek organ prawidłowo poinformował zatem wnioskodawcę, że nie prowadzono korespondencji z innymi organami, czy stronami w sprawie zasadności wydzielenia. Odnośnie natomiast żądania zawartego w punkcie g wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd podziela stanowisko organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu wniosek (wraz z załącznikami) złożony przez Inwestora L. Spółkę z o.o. z siedzibą w S. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji [...] w Z. nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wnioskiem tym zainicjowane zostało wprawdzie postępowanie administracyjne o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania, nie można jednak uznać, że wszelkie dokumenty zgromadzone w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony stanowią informację publiczną. Akta postępowania administracyjnego stanowią zbiór różnego rodzaju informacji, tj. zarówno takich które są informacją publiczną, jak i takich, które nie stanowią informacji publicznej. Wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne jest natomiast dokumentem prywatnym zawierającym oświadczenie woli strony, który nie został ani wytworzony przez organ administracji publicznej, ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych, nie stanowi tym samym informacji publicznej. Prawidłowa była zatem forma w jakiej organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie punktu g wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie forma pisma z dnia 19 maja 2011 r., w którym poinformował go, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania punktów e, f, g wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy uznać za nieuzasadniony. Organ nie dysponuje bowiem informacjami, o których mowa w punktach e i f wniosku, natomiast wniosek w zakresie punktu g nie dotyczy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.