III SA/Gd 350/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na czynność Starosty z dnia 27 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za karty pojazdów 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. uznaje, że Starosta ma obowiązek zwrócić na rzecz A. C. części opłat pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U j.t. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ) za karty pojazdów o numerach rejestracyjnych [...], [...], [...] 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A. C. 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. A. C. zwrócił się do Starosty [...] o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 3 kart pojazdów dla samochodów marki [...] o numerze rejestracyjnym [...],[...] o numerze rejestracyjnym [...] i [...] o numerze rejestracyjnym [...] i zwrot kwoty w wysokości 1275 złotych. Uzasadniając przedmiotowy wniosek jako podstawę żądania wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. Pismem z dnia 13 maja 2011 r., nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu uiszczonej opłaty za wydane karty pojazdu wskazując, że organ rejestracyjny postępował zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu - Dz. U. Nr 137, poz. 1310), a adresatem żądania o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu winien być Skarb Państwa, reprezentowany przez Ministra Infrastruktury, w oparciu o art. 417 1 § 1 kc. A. C. pismem z dnia 19 maja 2011 r. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa z informacją, że w przypadku nieuwzględnienia żądania skieruje sprawę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta [...] pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto wskazał, iż w jego ocenie żądanie skarżącego uległo przedawnieniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Starosty [...] wniósł A. C., domagając się rozstrzygnięcia sporu i zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto organ wskazał, iż inaczej niż strona interpretuje Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w szczególności skutek orzeczenia przez Trybunał odroczenia utraty mocy obowiązującej wadliwych przepisów rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. O skutkach tego odroczenia z mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej szczegółowo wypowiedział się SN w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07. Z przepisów Konstytucji odnoszących się do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynika, że możliwość samodzielnego ustalenia, od kiedy należy traktować określony akt normatywny za niekonstytucyjny pozostawiona jest Trybunałowi. Organ wskazał, że jedną z przesłanek, którą bierze pod uwagę Trybunał, podejmując decyzję o odroczeniu wejścia w życie swojego orzeczenia są następstwa finansowe jego orzeczenia dla Państwa. Konstytucja nakłada na Trybunał Konstytucyjny obowiązek ważenia różnych chronionych w niej wartości i to tylko on w sposób wiążący może decydować o tym. czy uznać, że dany akt normatywny w całości lub w części jest sprzeczny z ustawą międzynarodową lub Konstytucją oraz od kiedy ten skutek nastąpi. Taki charakter całemu orzeczeniu Trybunału nadaje art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dalej SN szczegółowo opisuje rolę art. 190 Konstytucji wskazując, że skoro wynika z niego kompetencja Trybunału do pozbawiania określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu kiedy to nastąpi, to inne organy Państwa, w tym także sądy, nie mogą traktować tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. W ocenie organu jedynie gdyby w okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny, a dniem, w którym straci on z woli Trybunału moc prawną, dalsze obowiązywania tego przepisu prowadziło do naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową, sąd może, po rozważeniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. Jeżeli więc Trybunał, biorąc pod uwagę wszystkie chronione Konstytucją wartości, decyduje się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją oznacza to, że tak długo jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego ten przepis się odnosi, nie możemy, co do zasady, przypisać cechy bezprawności. Powyższe kwestie poruszono również w wyroku SN z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 28/06. Organ stwierdził nadto, że sprawa uległa przedawnieniu gdyż strona miała 14 dni na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, począwszy od dnia spełnienia świadczenia, to jest od dnia uiszczenia kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu. Przyjęcie innego rozstrzygnięcia prowadziłoby w ocenie organu do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym czynność poboru opłaty za wydanie karty pojazdu może być zaskarżana w trybie art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w bliżej nie określonym przedziale czasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest czynność organu administracji publicznej – Starosty [...], polegająca na odmówieniu A. C. zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów marki: [...] o nr rejestracyjnym [...], [...] o nr rejestracyjnym [...] oraz [...] o nr rejestracyjnym [...], której to czynności organ nadał formę pisma z dnia 13 maja 2011 r. Kwestią wstępną jest rozważenie dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną. Według reguł określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., przeprowadzana przez sądy administracyjne kontrola, w ramach sprawowanego przez nie wymiaru sprawiedliwości, mająca na celu zbadanie aktu prawnego lub czynności z punktu widzenia zgodności z prawem, obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż decyzje i postanowienia dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący uiścił opłaty za 3 karty pojazdów w związku z rejestracją wymienionych samochodów. Opłaty pobrano na podstawie § 1 ust.1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U nr 137 poz.1310 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U nr 15 poz.119) został uznany za niezgodny z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust.5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust.1 i art. 217 Konstytucji, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty (500 zł.) za wydanie karty pojazdu nie uwzględniała wytycznych ustawowych co do określenia wysokości tej opłaty i była zbyt wysoka. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem 1 maja 2006 r., a w związku z tym Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie (Dz. U. Nr 59 poz. 421 ), w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Tym samym przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją i Prawem o ruchu drogowym. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji R.P., termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), wskazał, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji R.P., wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją R.P. musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją R.P., a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją R.P. lub innym aktem nadrzędnym. Nadto wskazać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, która stanowiła potwierdzenie stanowiska orzeczniczego zajmowanego w tym przedmiocie w tutejszym Sądzie, przyjął, iż skierowanie do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W przypadku zatem żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za kartę pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego, przy czym skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa / art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /. W przedmiotowej sprawie, przesłanka ta została spełniona. Organ odmówił bowiem skarżącemu w dniu 13 maja 2011 r. przyznania uprawnień do zwrotu nadpłaconej opłaty. Skarżący, z zachowaniem terminu z art. 52 § 3 ppsa, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot opłaty w części bezprawnie zawyżonej. Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, Sąd, korzystając z przyznanego mu, wcześniej omówionego uprawnienia, uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną pobrania od skarżącego zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Wbrew stanowisku organu, bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest to, że omawiane rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., gdyż Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty [...], polegającej na odmowie skarżącemu zwrotu opłat za karty pojazdu, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu. Pobrana przez organ na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia kwota 500 zł za każdą kartę, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała. Oznacza to, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – rozporządzenie z 2003 r., przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu, polegająca na odmowie zwrotu skarżącemu części opłaty, jest niezgodna z prawem i - opierając się na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny, wydana została przez organ bez podstawy prawnej. Wyjaśnić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1734/10 wskazał na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz przepisach Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., wydanego w trybie prejudycjalnym w sprawie Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna, C 134/07 (LEX nr 354541), w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 TWE sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Postanowienie to ma skutek ex tunc, tj. wywołuje skutek retroaktywny. W świetle tego postanowienia, nakładanie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty. W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt 1 sentencji wyroku). Orzekając w punkcie 2 wyroku o uznaniu obowiązku Starosty [...] dokonania skarżącemu zwrotu części opłat, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym za każdą wydaną z 3 kart pojazdów, Sąd miał na uwadze, że skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Dawało to Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za 3 karty pojazdu, Sąd kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa powyżej. Zdaniem Sądu, uiszczone przez skarżącego kwoty po 500 zł. za wydanie każdej karty pojazdu, jednostkowo były zawyżone, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, ustaloną obowiązującym obecnie przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. z uwzględnieniem wytycznych zawartych w delegacji ustawowej. Tak zresztą ukształtował swe żądanie kierowane do organu skarżący akceptując wysokość aktualnie obowiązującej opłaty za kartę pojazdu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.