II FSK 116/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 842/11 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Finansów z dnia 7 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od M. L. na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., VII SA/Wa 842/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.Ł., uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 7 lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną z tytułu legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący wystąpił do Wojewody W. z wnioskiem o jej umorzenie w części przewyższającej kwotę 8000 zł. Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. Wojewoda W. odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej ulgi uznając, że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na ważny interes strony i interes publiczny. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda W. prawidłowo ustalił, że nie zaszły przesłanki określone w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, bowiem umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości przewyższającej kwotę 8000 zł stanowiłoby zbyt daleko idące uprzywilejowanie wnioskodawcy. 2. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu argumentując m.in., że skoro organ stwierdził, iż umorzenie kwoty opłaty ponad 8000 zł jest zbyt daleko idące, to powinien odnieść się do tego, w jakim zakresie umorzenie to byłoby możliwe. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Wątpliwości sądu wzbudziło niedostateczne wyjaśnienie w motywach zaskarżonej decyzji zasadności zastosowania przepisów wskazanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Organ wywiódł zastosowanie instytucji ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych (art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej) z odesłania do Działu III Ordynacji podatkowej zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Jakkolwiek przepis ten odnosi się do kar administracyjnych, niemniej jednak z uwagi na odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, miałoby się go stosować odpowiednio do opłat legalizacyjnych. Sąd zwrócił jednakże uwagę, że opłata legalizacyjna (art. 49 Prawa budowlanego) jest uregulowaniem odrębnym od kary administracyjnej (art. 59f i następne Prawa budowlanego). Kara administracyjna jest środkiem represyjnym, a organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej wymierzenia w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przewidzianym w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego i cechuje ją przymusowość uiszczenia. Tymczasem opłata legalizacyjna nie ma cech przymusowości – stanowi alternatywę dla obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej. Jej nieuiszczenie – w przeciwieństwie do kary administracyjnej – nie podlega egzekucji administracyjnej. Kwestią wyboru jest, czy adresat normy dokona opłaty legalizacyjnej, czy podda się sankcji rozbiórki. Z uwagi na opisane powyżej różnice, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ powinien najpierw dokładnie przeanalizować zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę charakter obu instytucji, tj. ich materialnoprawną odmienność. 4. We wniesionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Minister Finansów wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Minister Finansów podniósł ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. art. 134, art. 138 i art. 152 tej ustawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia niejasnego w zakresie wykonalności zaskarżonego aktu. 5. Skarga kasacyjna okazała się zasadna, bowiem potwierdzenie znalazł sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Należy wszakże podkreślić, iż uwzględniając ów zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powiązanej z nim argumentacji. Za chybione Sąd uznał także wywody dotyczące naruszenia pozostałych, wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, w tym przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do tego, co jest istotą sporu, trzeba zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się w gruncie rzeczy od podjęcia rozstrzygnięcia, które odzwierciedlałoby poprawnie przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mówiąc inaczej, nie dokonał on pełnej i wewnętrznie spójnej oceny prawnej tej decyzji, przedstawiając tylko wątpliwości nasuwające się na tle dopuszczalności zastosowania w rozpoznanej sprawie – w związku z odesłaniami zamieszczonymi w Prawie budowlanym – przepisów działu III Ordynacji podatkowej oraz przerzucając obowiązek rozstrzygnięcia tych wątpliwości na Ministra Finansów. Uchybił on tym samym przepisowi art. 134 § 1 P.p.s.a. przewidującemu obowiązek "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy". Wymownie świadczy o tym m. in. zawarta w końcowej części pisemnych motywów zapadłego wyroku wypowiedź: "nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd uznał, iż w sprawie należy w szczególności rozważyć zakres odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialnoprawną odmienność). Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli [...] na ustalenie, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a wobec tego czy instytucja umorzenia znajduje zastosowanie także do opłat legalizacyjnych" (s. 8-9). Problem w tym, że nic nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania stosownej oceny prawnej i "przesądzenia o końcowym wyniku sprawy" w sytuacji, gdy wydając kwestionowaną decyzję, organ administracyjny całkowicie jednoznacznie zajął stanowisko co do złożonego do niego wniosku (rozstrzygnął w przedmiocie uprawnienia, o które zabiegała strona). W analizowanym przypadku Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zastosowania ulgi, o której mowa w art. 67 § 1 pkt 1 i 3 Ordynacji podatkowej. Wniosek o jej zastosowanie wpłynął do organu administracyjnego pierwszej instancji przed dniem wejścia w życie art. 61a § 1 k.p.a. (przed dniem 11 kwietnia 2011 r.), co oznacza, że dopatrując się braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania skierowanego do niego żądania, obowiązany był on odmówić przyznania ulgi. Przywołane w skardze kasacyjnej i rozważone również przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisy obowiązującego prawa nie stwarzały oczywiście w żadnym wypadku umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku w sprawie umorzenia w części opłaty legalizacyjnej, a w pozostałej części – rozłożenia jej na raty. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a. Teza ta doznaje mocnego wsparcia w spostrzeżeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionych w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 (LEX nr 746018). Zauważono w nim, że rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, Sąd ten nie dysponował możliwością oceny zaskarżonego wyroku "w aspekcie podstawowego problemu występującego w sprawie, to jest możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o umorzeniu zaległości podatkowych do opłaty legalizacyjnej, która ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową". W dalszej części pisemnych motywów wyroku zaznaczono jednak, że opłata ta "nie podlega [...] egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie zgadza się z tym zapatrywaniem. Jeśli zatem opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, brak jest podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Uiszczenie opłaty, o której mowa, jest – z czym trudno polemizować – warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie – zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego – przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Nie wolno wszakże zapominać, że zamieszczone w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej musi być rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami każdej z tych konstrukcji. Analiza tych elementów regulacji prawnej najwyraźniej umknęła uwadze organów administracyjnych, które merytorycznie rozpoznały skierowany przez skarżącego wniosek, odmawiając ostatecznie jego uwzględnienia. Zaprezentowane w tym przedmiocie wywody respektują konieczność operowania ogólnie uznaną techniką stosowania przepisów aktu posiłkowego, zakładającą – w przypadku zastrzeżenia odpowiedniości – zbadanie, które z nich będą stosowane wprost, które z określonymi modyfikacjami i które w ogóle nie znajdą w sprawie zastosowania. Próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście ustanowionych rygorów prawnych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu godności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty i/bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach. W rozpoznanej sprawie ważne jest to, że mimo oczywistego uchybienia, polegającego na rozważeniu wystąpienia przesłanek ujętych w powołanych uprzednio przepisach prawa materialnego, organ administracyjny odmówił uwzględnienia wniosku. Nie doszło tym samym do zastosowania tych przepisów, czego rezultatem byłoby ukształtowanie normy jednostkowej i konkretnej w sprawie z żądania skarżącego. Skarga tego ostatniego podlegała więc oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z tego właśnie powodu. Tymczasem nie dostrzegając faktu podjęcia przez organy administracyjne poprawnego rozstrzygnięcia, mimo przyjęcia przez nie błędnych ustaleń co do stanu prawnego w sprawie (nieprawidłowego zrekonstruowania tego stanu), sąd ten dopuścił się naruszenia wspomnianego na wstępie przepisu postępowania. Wobec zaistnienia tak jasno skategoryzowanego uchybienia, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.