V SA/Wa 358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant - spec. Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW),mocą której organ odwoławczy ustalił J. A. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: J. A. złożył w dniu [...] czerwca 2004 r. wniosek o przyznanie płatności ONW na 2004 rok do upraw na pow. 54,96 ha. Decyzją z [...] stycznia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik Biura) przyznał wnioskodawcy płatność ONW do powierzchni 54,96 ha gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący złożył kolejny wniosek o płatności ONW na rok 2005, deklarując powierzchnię 50,19 ha. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura przyznał płatność ONW do wnioskowanej powierzchni 50,19 ha w wysokości [...] zł. Jednocześnie, w dniu [...] stycznia 2006 r. wnioskodawca wpłacił na rachunek bankowy ARiMR kwotę [...] zł jako dobrowolny zwrot nienależnie pobranych płatności ONW za 2004 rok, z powodu zaniechania działalności rolniczej na obszarze 5,19 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura wydał w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., którą zmienił decyzję z [...] stycznia 2005 r. o przyznaniu płatności ONW na 2004 rok, w ten sposób, że przyznał płatności do pow. 49,77 ha. W kolejnym wniosku o płatności ONW na rok 2006 skarżący zadeklarował uprawy o areale 34,39 ha. Kierownik Biura wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących zmniejszenia powierzchni zobowiązania ONW. W odpowiedzi na wezwanie skarżący wyjaśnił, że areał upraw rolnych zmniejszył się, ponieważ właściciele działek rolnych, pomimo trwających i ważnych umów dzierżawy sprzedali je innemu producentowi. W dniu [...] października 2006r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła kserokopia pisma M. W., w którym poinformował on skarżącego o zakupieniu uprawianych dotychczas przez niego działek ewidencyjnych nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura przyznał skarżącemu płatność ONW na 2006 rok do powierzchni 34,39 ha w wysokości [...] zł. W związku ze zmniejszeniem deklarowanej powierzchni do płatności ONW w latach 2004 - 2006 Prezes ARiMR wszczął w dniu [...] września 2009 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Decyzją z [...] maja 2010 r. o numerze [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności ONW na rok 2004 i 2005 w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie ONW, zgodnie z którym, płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, ze zm.). Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Prezes ARiMR stwierdził, iż skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW, wobec czego należało zastosować § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia ONW oraz § 9 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania: "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zgodnie z którymi to regulacjami, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem ONW to zwraca: część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2010 r. J. A. podniósł, iż zmniejszenie w 2006 r. powierzchni gruntów rolnych deklarowanych do płatności ONW o 15 ha było niezależne od niego, ponieważ właściciele gruntów, które dzierżawił sprzedali ziemie bez rozwiązania umowy dzierżawy, która obowiązywać miała do 2010 roku. Wskazał jednocześnie, iż informował o tym na pismie Biuro Powiatowe ARiMR w [...] w dniu [...] sierpnia 2006 r. Nadto wyjaśnił, iż spotkał się z pracownikami ARiMR oraz nowym właścicielem gruntów, który miał kontynuować pobieranie płatności ONW, jednakże nie złożył on wniosku w terminie. W ocenie skarżacego powyższe powody wskazaują, iż zaistniała sytuacja była od niego niezależna. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. o numerze [...] Prezes ARiMR uchylił decyzję własną z [...] maja 2010 r. oraz orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ zaprezentował ustalony stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść przepisów stanowiących podstawę zapadłego rozstrzygnięcia. Akceptując prawidłowość wcześniejszej decyzji co do zasady Prezes ARiMR wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżący otrzymał płatność ONW na 2004 do zadeklarowanych działek rolnych o areale 54,96 ha, co oznacza, że pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej obejmowało grunty rolne o powierzchni 54,96 ha. Podkreślił następnie, iż z uwagi na to, że strona dobrowolnie zwróciła kwotę [...] zł za pomniejszenie obszaru zobowiązania ONW o 5,19 ha w 2006 roku, zobowiązanie ONW zmieniło się na 49,77 ha. Wobec tego, iż w 2006 r. deklarowana była powierzchnia mniejsza (34,39 ha) stwierdzić należało, iż J. A. w okresie zobowiązania zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części obszaru ONW objętego zobowiązaniem. Odnosząc się zaś do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem wyjaśnienia te nie są nowymi dowodami w sprawie i w świetle obowiązujących przepisów prawa nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ wskazał, iż składając wniosek o płatności ONW skarżący podpisał oświadczenie w tabeli X na stronie 4, pkt 4 "Oświadczenia i zobowiązania", że zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a zatem był świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu ONW. Prezes ARiMR wskazał również na krajowe i wspólnotowe regulacje wyłączające obowiązek zwrotu wypłaconych płatności. W tym zakresie przywołał przepis § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ONW, który podaje szczegółowy katalog okoliczności wyłączających podstawy do żądania zwrotu płatności ONW w przypadku zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Wskazał także na art. 39 ust. 2 Rozporządzenia nr 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/199 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004r.), w myśl którego producent rolny jest zobowiązany powiadomić Kierownika Biura Powiatowego w terminie 10 dni roboczych o zaistnieniu chociażby jednej z wymienionych okoliczności na skutek, której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej wraz z dokumentacją potwierdzającą ten fakt. Zdaniem organu skarżący nie przedstawił dokumentów, które jednoznacznie i wyczerpująco potwierdziłyby rozwiązanie umowy dzierżawy z L. N. bez jego winy (tzn. zerwanie/wypowiedzenie umowy nie było "spowodowane zaległościami w opłatach za czynsz dzierżawny lub innymi nieprawidłowościami), jak na przykład pisemne wypowiedzenie umowy lub wniesioną do sądu skargę na wydzierżawiającego. W ocenie Prezesa ARiMR, jeżeli rozwiązanie umowy dzierżawy wynika z okoliczności, za które dzierżawca ponosi odpowiedzialność lub rozwiązanie umowy dzierżawy nie nastąpiło przez wydzierżawiającego, wówczas regulacja § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ONW nie może mieć zastosowania i nie jest możliwe zwolnienie z obowiązku zwrotu płatności ONW. Jednocześnie organ zauważył, iż z kolei z umowy dzierżawy z A. Mą. na [...] ha gruntów, która została zawarta w dniu [...] października 2001 r. na okres [...] lat, czyli do [...] października 2006 r. należy wywieść, że wnioskodawca zdawał sobie sprawę, że nie obejmowała ona całego 5 letniego okresu trwania zobowiązania ONW, wobec czego również i w tym przypadku nie można zastosować omawianego przepisu rozporządzenia ONW. W dalszej części uzasadnienia Prezes ARiMR podjął rozważania czy nastąpiło przejęcie gruntów rolnych wraz z ciążącym na nich zobowiązaniem ONW przez nabywcę przedmiotowych gruntów – M. W., które zwolniłoby skarżącego z obowiązku zwrotu części uzyskanych płatności ONW za lata 2004 - 2005. Organ wskazał, iż w dniu 4 maja 2006 r. wszedł w życie przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. w sprawie zmiany rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który przewidywał, że w przypadku gdy zaniechanie działalności rolniczej, na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego producenta w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy itp, nastąpiło przed dniem [...] maja 2006 r., pomoc finansowa z tytułu ONW nie podlega zwrotowi w wysokości przyznanej do działek rolnych, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, jeżeli producent rolny złożył oświadczenie do Kierownika Biura ARiMR, na formularzu udostępnionym przez tę Agencję, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia tj. do 4 lipca 2006 r. Prezes ARiMR zauważył, iż przejmujący M. W. nie złożył ww. oświadczenia w wymaganym terminie zakreślonym przez rozporządzenie ONW. Nie została również złożona kopia umowy na podstawie, której doszło do przekazania tych gruntów rolnych pomiędzy J. A., a M. W. Wobec tego – zdaniem organu – zachodzą wątpliwości czy przekazanie w ten sposób zobowiązania ONW wraz z gruntami rolnymi było prawidłowe, ponieważ do skutecznego przejęcia zobowiązania ONW powinny zostać spełnione określone warunki. Wskazano nadto, że fakt dalszego prowadzenia działalności rolniczej przez osoby, na rzecz których została przekazana własność gospodarstwa rolnego, nie zwalnia od zwrotu płatności ONW osoby, która podjęła się zobowiązania. Prezes ARiMR analizował ponadto, czy w sprawie nie zaistniały inne przesłanki do wyłączenia dochodzenia zwrotu płatności jako pobranej nienależnie. Organ wskazał, iż w myśl art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W tym zakresie organ podniósł, iż powyższy przepis nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ wypłata płatności z tytułu ONW za rok 2004 i 2005 nastąpiła w dniach [...] marca 2005 r. i [...] czerwca 2006 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana [...] grudnia 2010 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. W sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2005. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Prezes ARiMR zauważył, iż płatność ONW na lata 2004 - 2005 przekazana na rachunek bankowy skarżącego nie wynikała z pomyłki ARiMR lecz była skutkiem prawidłowych decyzji administracyjnych. W konkluzji organ stwierdził, że kwota płatności ONW za rok 2004 i 2005 przekazana na rachunek skarżącego jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 49 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 49 ust. 4 i ust. 5 tego Rozporządzenia. Dlatego też organ uznał za zasadne ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2005. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. A. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2010 r. w całości. Decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa, w szczególności § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ONW oraz błąd w ustaleniach faktycznych, w szczególności dowolną ocenę dowodów. W uzasadnieniu skarżacy wyjasnił, iż składając wniosek o platności ONW na 2004 r. do powierchni 54,96 ha był dzierżawcą gruntów rolnych na podstwie umów dzierżawy zawartych z L. N. (umowa do [...] r.) oraz z A. M. (umowa na [...] lat z mozliwością jej kontynuowania). Zawarte umowy przestały obowiązywać, w związku z przejęciem własności gruntów przez M. W. (omyłkowo oznaczony jako M. W.). Skarżacy podkreślił, iż nie ponosi odpowiedzialności za okoliczności na skutek których utracił posiadanie dzierżawionych gruntów. Wskazał nadto, iż ich nabywca – M. W. po przejęciu gruntów poinformował właściwy organ o tym fakcie. Jednoczesnie skarżący wyjaśnił, iż w chwili gdy powziął wiedzę o przejęciu gruntów rolnych przez ich nabywcę, tenże złożył już stosowne oświadczenie w ARiMR. Dodatkowo podniósł, iż możliwość wykazania, że do zerwania umowy doszło bez jego winy ograniczyła okoliczność, iż wkrótce po dokonaniu przejęcia nieruchomości M. W. zmarł. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe satnowisko prezentowane w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wprawdzie M. W. złożył w dniu [...] lipca 2006 r. oświadczenie o przejęciu działek rolnych, jednakże nie było to przejęcie bezpośrednio od skarżacego tylko od osób sprzedajacych, tj. L. N. i A. M. W tej sytuacji nie można było uznać przejęcia zobowiązania ONW, bowiem skarżący mógł przekazać swoje zobowiązanie jedynie właścielom tych gruntów w momencie ich zdania, zaś M. W. mógł przejąć zobowiązanie od zbywców. Ponadto Prezes ARiMR zauważył, iż skarżacy złożył wyjaśnienie o sprzedaży dzierżawionych działek w dniu [...] sierpnia 2006 r. wskazując, iż nie było mu to wiadome wcześniej, zaś składając wniosek o dopłaty za 2006 r., tj. w dniu [...] maja 2006 r. nie zadeklarował już tych działek. Nadto, już w piśmie z [...] września 2005 r. M. W. informował skarżacego, że jest nowym właścicielem gruntów. Prezes ARiMR podkreślił, iż nie otrzymał od skarżącego żadnych dowodów na to, że przerwanie umów dzierżawy było spowodowane okolicznościami, za które dzierżawaca nie ponosi odpowiedzialności. W toku postępowania sądowoadministracyjnego wpłynęło – na żądanie Sądu – pismo pełnomocnika Prezesa ARiMR z 8 lipca 2011 r., w którym wyjaśniono, że z decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2006 r. o przyznaniu płatności ONW dla M. W. wynika, iż kontynuuje on jedynie swoje zobowiązania rozpoczęte w dniu [...] marca 2006 r. (dzień płatności za rok 2005), mimo że złożył oświadczenie przejmujacego i we wniosku za 2006 rok zadeklarował przejęte działki. Pełnomocnik podkreślił, iż w przypadku uznania przejęcia, w decyzji byłaby mowa o dwóch zobowiązaniach: zobowiązaniu rozpoczętym i kontynuowanym przez M. W. oraz oraz o zobowiązaniu rozpoczętym przez J. A. i kontynuowanym przez M. W. Do pisma załączono potwierdzoną za zgodnośc kopię decyzji z [...] listopada 2006 r. oraz inne dokumenty ze sprawy M. W. (vide k. 38-55 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Badając w tym kontekście zarzuty skargi WSA uznał, że jest ona uzasadniona bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie zapadło o z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej art. 7, art. 77, art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stan prawny w sprawie nie budzi wątpliwości. Podstawę merytoryczną wydanego rozstrzygnięcia stanowił § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 22 kwietnia 2004 r. nr 73, poz. 657) – zwanego dalej "rozporządzeniem ONW". Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. nr 42, poz. 386). Zgodnie z § 9 powyższego aktu (wg. stanu od dnia wejścia w życie rozporządzenia, do dnia nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 marca 2006r., która weszła w życie 14 marca 2006r. – Dz.U. Nr 42 poz. 278 ) zmniejszenie albo wstrzymanie płatności ONW następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji. W przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem producent rolny zwraca: 1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło: a) na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW, b) na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar; 2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli: 1) zaniechanie, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z następujących okoliczności: a) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego, b) wystąpienie klęski żywiołowej, c) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym producenta rolnego na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, d) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego, e) wywłaszczenie nieruchomości, na której są położone działki rolne objęte wnioskiem, f) rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności, oraz 2) producent rolny zawiadomił kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004)2), o zaistnieniu chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej. Natomiast z godnie z przepisami § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006r. o zmianie rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania..(Dz. U. z 2006 r., nr 75, poz. 522 z późn. zm.),w przypadku gdy zaniechanie działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży dzierżawy lub innej umowy, nastąpiło przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie podlega zwrotowi w części przyznanej do działek rolnych, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, jeżeli producent rolny złożył do Kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na formularzu udostępnionym przez tę Agencję, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek rolnych, w którym podmiot ten zobowiązuje się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem ONW podjętego przez poprzedniego posiadacza oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach ONW, uzyskanej przez producenta rolnego, jaką producent obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych Z powyższych zapisów wynika, że aby zwolnić się z obowiązku zwrotu otrzymanej płatności ONW w sytuacji zaniechania działalności rolniczej producent rolny obowiązany był złożyć w/w oświadczenie przejmującego działki rolne w określonym przepisami terminie i przewidzianej prawem formie, bądź wykazać w odpowiedni sposób okoliczności nadzwyczajne, uniemożliwiające kontynuowanie zobowiązania, niezależne od strony , przewidziane przez ustawodawcę w przepisach. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu – ocena legalności kontrolowanego postępowania administracyjnego wymaga po pierwsze odpowiedzi na pytanie, czy płatności, których kwotę organ ustalił można uznać za "nienależnie pobrane płatności". Analizując zastosowane w sprawie przepisy prawa wspólnotowego i oraz wyżej wskazane przepisy prawa krajowego określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (k.p.a.), ale także do sytuacji jak w sprawie niniejszej - pobranych płatności ONW - w sytuacji gdy nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w okresie pięcioletniego okresu podjętego zobowiązania. W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący poczynając od roku 2006r. nie kontynuował zobowiązania prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni objętej podjętym w 2004r. pięcioletnim zobowiązaniem ONW. Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności uznać należało za prawidłowe. Spór w sprawie natomiast sprowadza się do ustalenia czy prawidłowo, działające w ramach swoich kompetencji organy Agencji zbadały i ustaliły czy zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego nie nastąpiło z powodów przez niego wskazanych tj : - rozwiązania umowy dzierżawy przez właściciela z powodów niezależnych od wydzierżawiającego; - przekazania gruntów rolnych innemu producentowi, a zatem zwalniających producenta od obowiązku zwrotu przyznanych za 2004 i 2005r. płatności ONW oraz czy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone przepisami wspólnotowymi wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Kwestię tę uregulowano w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 dotyczącym płatności przyznanych przed 1 stycznia 2005r. i art. 73 ust 5 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 zgodnie z którymi to zapisami, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten ogranicza się do czterech lat. W ocenie Sądu w zakresie powyższych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organy Agencji nie wyjaśniły i nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, co czyni zasadnym zarzut skargi nierozpatrzenia sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowania przed organem administracji publicznej. Odnosząc się do pierwszej zasadniczej kwestii, dotyczącej, jak wskazuje skarżący braku możliwości kontynuowania zobowiązania z przyczyn od niego niezależnych tj. wskutek rozwiązania umów dzierżawy zgłoszonych do programu działek, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów kwestionujących tę okoliczność z tylko tego powodu, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na to, że przerwanie umów dzierżawy nastąpiło przez uprzednio wydzierżawiających te grunty L. N. i A. M. jak również nie złożył dokumentów, które jak wskazał organ jednoznacznie wyczerpująco potwierdziłyby rozwiązanie powyższych umów przez uprzednich właścicieli gruntów, bez winy skarżącego. Ustalony i przyjęty przez organ stan faktyczny, z którego wynika, że rozwiązanie umów dzierżawy ze skarżącym dokonane zostało przez właścicieli gruntów L. N. i A. M., a działki stanowiące przedmiot dzierżawy im zwrócone nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Podkreślić należy, że skarżący nie wskazywał i nigdy nie twierdził, że do rozwiązania umowy doszło przez wydzierżawiających mu grunty właścicieli L. N. i A. M.,, a tym samym przedmiot dzierżawy nie zostal im zwrócony ja Mądrego na podstawie umowy kupna sprzedazy.zednimi włąścicielami.rz a tym samym przedmiot dzierżawy został im zwrócony, przeciwnie w toku całego postępowania podnosił, że umowa dzierżawy rozwiązana została przez nowego właściciela - nabywcę tych działek ( bez wiedzy skarżącego ) M. W., który jak w podkreślał skarżący nie zgodził się na kontynuowanie umów dzierżawy zawartych przez poprzednich właścicieli. Na tę okoliczność skarżący przedstawił pismo nowego właściciela działek M. W. z dnia [...] września 2005r., w ocenie skarżącego stanowiące zerwanie umowy dzierżawy oraz odpowiedź wnioskodawcy na nie z dnia [...] lutego 2006r., z którego wynika, że wnioskodawca nie zgadza się na wydanie nieruchomości wobec istniejących, jego zdaniem ważnych w świetle prawa, umów dzierżawy z poprzednimi właścicielami. Z pism tych nie wynika by zakończenie umów dzierżawy miało nastąpić w powodów leżących po stronie skarżącego, a jedynie ze względu na zamiar użytkowania tych działek przez nowego właściciela. Rację ma producent, gdy podnosi, że zbycie nieruchomości wydzierżawionej w myśl art. 678 k.c. w zw. z art. 694 k.c. nie zmienia sytuacji prawnej dzierżawcy gruntu. Zatem o ile dzierżawione przez skarżącego nieruchomości zbyte zostały w trakcie umowy dzierżawy innej osobie, która wbrew zawartej uprzednio i istniejącej nadal umowie warunków jej nie dochowała, to okoliczności przyczyn rozwiązania umowy właśnie przez M. W. w świetle przedstawionych przez skarżącego dowodów winny być przedmiotem badania i ustaleń organów w zakresie przyjęcia bądź nie - czy zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego nastąpiło z powodu rozwiązania umowy dzierżawy przez właściciela z przyczyn niezależnych od wydzierżawiającego, co uzasadniałoby odstąpienie w myśl § 9 ust 3 pkt 1 rozporządzenia ONW od żądania zwrotu pobranych płatności, przy zaistnieniu oczywiście pozostałych okoliczności takich jak właściwe zawiadomienie organu o powyższym. W związku z powyższym przedmiotem badania organu winny być okoliczności związane z ustaleniem przyczyn rozwiązania umowy dzierżawy oraz wyjaśnienia kiedy i przez kogo przekazane zostały przedmiotowe grunty nowemu właścicielowi ( nabywcy) zwłaszcza w kontekście pisma M. W. z dnia [...] września 2005r, oraz odpowiedzi na nie skarżącego z [...] lutego 2006r., z której to informacji wynika, że jest on nadal w posiadaniu przedmiotowych działek. Niewątpliwie w toku prowadzonego postępowania organy Agencji nie dokonały w świetle istniejących w sprawie dowodów prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co do istnienia podnoszonej przez wnioskodawcę przesłanki z §9 ust 3 pkt 1 rozporządzenia ONW, co tym samym uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77, 80 kpa prowadzący w rezultacie do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt1 lit c p.p.s.a. Przechodząc natomiast do rozważenia czy nastąpiło przejęcie gruntów rolnych wraz z ciążącym na nich zobowiązaniem ONW przez M. W., który notabene zgłosił w 2006r. powyższe działki do płatności ONW wskazać należy, że w myśl powołanych wyżej przepisów rozporządzenia ONW obowiązujących od 4 maja 2006r. wg nowelizacji określonej § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006r. o zmianie rozporządzenia.. Dz. U. z 2006 r., nr 75, poz. 522 z późn. zm.), zgodnie z jego wymogami sporządzone zostało przez M. W. - oświadczenie przejmującego przedmiotowe działki rolne od przekazującego J. A. ( dzierżawcy) wraz z oświadczeniem o przejętej powierzchni działek ewidencyjnych wskazującej na grunty objęte umową dzierżawy. W ocenie Sądu brak jest podstaw, w świetle których organy uznały, że skarżący nie mógł być przekazującym zobowiązanie, bowiem czynności tej mogli dokonać poprzedni właściciele działek. Skoro dzierżawcą gruntów ( ich posiadaczem) oraz beneficjentem pomocy ONW był skarżący, który jak wynika twierdzi i co wynika z akt sprawy ( bowiem brak jest innych dowodów ) nie zwrócił przedmiotu dzierżawy pierwotnym właścicielom, brak jest podstaw by twierdzić za organem, że przejęcie gruntów wraz ze zobowiązaniem ONW nastąpiło nie od skarżącego, a od byłych właścicieli gruntów L. N. i A. M. na podstawie umowy kupna sprzedaży, a tym samym błędnie uzasadnia organ, iż nie można uznać tego przejęcia / przekazania działek rolnych objętych zobowiązaniem ONW, mimo że M. W. złożył w. w. oświadczenie do Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] lipca 2006r. Dlatego, zdaniem Sądu powyższa okoliczność również nie została przez organy Agencji prawidłowo rozważona zwłaszcza w kontekście dowolnych ustaleń organów w zakresie rozwiązania i zwrotu przedmiotu dzierżawy. Powyższe uchybienia w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. celem ponownego rozważenia w świetle przedstawionych wyżej kwestii czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zwolnienie wnioskodawcy od zwrotu pobranych płatności ONW. W ocenie Sądu z akt sprawy również nie wynika, by w sytuacji przyjęcia braku podstaw do zwolnienia skarżącego od obowiązku zwrotu w całości przyznanych płatności organ należycie rozważył i zbadał przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności na skutek upływu czasu od ich przyznania do dnia powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze. Kwestię tę uregulowano (w zakresie płatności sprzed 1 stycznia 2005r. ) w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ( w zakresie przyznawanych za późniejszy okres), zgodnie z którymi, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten ogranicza się do czterech lat. Wobec tego, iż w niniejszej sprawie przekazanie płatności za 2004r. nastąpiło w dniu [...] marca 2005 r., zaś zawiadomienie z dnia [...] września 2009 r. o numerze [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] września 2009 r., tj. w odstępie przekraczającym cztery lata, organ miał obowiązek dokonać analizy czy omówiona regulacja znajduje zastosowanie w sprawie. Wskazać należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ badał czy działanie wnioskodawcy nosiło cechy "działania w dobrej wierze". Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, nie ma zastosowania bowiem wypłata płatności z tytułu ONW za 2004r. i 2005r. uznanych za nienależnie pobrane, a następnie decyzją organu ustalonych do zwrotu nastąpiła przed upływem 10 lat od daty płatności. Takie uzasadnienie nie może być uznane za spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zważywszy na to, iż skarżący w toku postępowania podkreślał, iż zawiadamiał organy o braku możliwości wywiązania się ze zobowiązania, a nawet dokonał wymaganego przekazania działek celem kontynuowania zobowiązania przez następcę. Podniesienia wymaga – co nie budzi wątpliwości tak w doktrynie, jak i ugruntowanym już orzecznictwie – że zarówno organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji, jak również na skutek wniesionego środka zaskarżenia, winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wnikliwego i kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zatem nie może się ograniczyć tylko do samej oceny tych stanów, ignorując zgłaszane wnioski dowodowe, czy zarzuty odwołania, jak i odwrotnie, postępowanie nie może sprowadzać się tylko do polemiki z twierdzeniami strony. Zadaniem organu jest rozpatrzenie sprawy co do jej istoty, przy zastosowaniu wszystkich reguł postępowanie przed organem administracji publicznej. Sumując obowiązki ciążące na organie prowadzącym postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (w tym na skutek wniesionego środka zaskarżenia) wskazać należy, iż prawidłowe jej rozstrzygnięcie wymaga poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). W tym miejscu przypomnieć należy, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "dobra wiara" jest domniemaniem prawnym. Nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary. Pojęcie to odnosi się do intencji danej osoby, niezależnie od rezultatu, jaki przyniosły jej działania. Kryterium, według którego dokonuje się podziału na dobrą i złą wiarę jest stan psychiczny (nastawienie) osoby odnoszący się do jej wiedzy o istnieniu jakiegoś stosunku prawnego i/lub wynikającego z niego prawa podmiotowego. W przypadku dobrej wiary mamy do czynienia z błędnym (ale usprawiedliwionym) przekonaniem jakiejś osoby, że przysługuje jej określone prawo podmiotowe, mimo że rzeczywisty stan prawny obiektywnie oceniany jest odmienny. Ustalenie wystąpienia dobrej wiary, czy też przypisanie jej określonemu podmiotowi, zawsze wymaga spełnienia tych samych trzech elementów. Są nimi: 1. przeświadczenie o istnieniu (albo nieistnieniu) prawa lub stosunku prawnego, 2. błędność tego przeświadczenia i 3. możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach. Przeświadczenie (mniemanie, przekonanie) o istnieniu określonego stanu prawnego jest punktem centralnym pojęcia dobrej wiary. Rozpoznając ponownie sprawę organ, o ile uzna, że w sprawie brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia okoliczności zwalniających stronę z obowiązku zwrotu przyznanych płatności ONW winien zatem ocenić, czy obowiązek zwrotu płatności przynajmniej za rok 2004 nie ma zastosowania z uwagi na upływ czteroletniego okresu przedawnienia. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wykazanie w oparciu o całokształt zebranych w sprawie dowodów, że wnioskodawca nie działał w dobrej wierze, co winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję należało uchylić, a jej wykonanie wstrzymać w oparciu o art. 152 w.w ustawy.