I OZ 356/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Infrastruktury na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2413/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi E. S., T. S. i R. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia komunalizacji nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie. Zarządzeniem z dnia 10 marca 2011 r, wydanym na podstawie art. 49 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Przewodniczący Wydziału pozostawił bez rozpoznania pismo Ministra Infrastruktury, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez E. S., T. S. i R. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia komunalizacji nieruchomości . W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez E. S. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa jako działającej z upoważnienia Ministra Infrastruktury. Zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2011 r. Przewodniczący Wydziału wezwał Ministra Infrastruktury do usunięcia braków formalnych odpowiedzi na skargę przez podpisanie jej, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zarządzenie powyższe zostało doręczone organowi w dniu [...] stycznia 2011 r. W okolicznościach niniejszej sprawy - zdaniem Przewodniczącego Wydziału - w świetle art. 32 P.p.s.a., stroną w postępowaniu prowadzonym przez sąd administracyjny jest skarżący i organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Pełnomocnikiem strony może być jej pracownik. W myśl art. 35 § 2 P.p.s.a. warunek ten co do zasady wyklucza możliwość udzielenia przez organ pełnomocnictwa pracownikowi urzędu obsługującego właściwy organ. Wyjątek dotyczy pracownika, który jest jednocześnie profesjonalnym pełnomocnikiem. Nie jest także skuteczne udzielenie pełnomocnictwa procesowego pracownikowi urzędu obsługującego organ lub upoważnienia na podstawie art. 268a k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego. Udzielnie pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz ustalenie, czy określonej osobie może zostać udzielone pełnomocnictwo następuje na mocy art. 35 P.p.s.a. Działanie zaś pełnomocnika w postępowaniu sądowym może nastąpić wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa, nie zaś upoważnienia. Zdaniem Przewodniczącego Wydziału w przypadku organu, którym jest minister kierujący określonym działem administracji rządowej, czynności w postępowaniu sądowym może podjąć skutecznie wyłącznie aktualny piastun tego organu, lub ustanowiony pełnomocnik (adwokat, radca prawny). Podpisująca zaś odpowiedź na skargę E. S. nie należy do grona wskazanych. Z treści złożonego do akt dokumentu z dnia [...] września 2009 r. wynika, iż został on sporządzony dla potrzeb postępowania administracyjnego o czym świadczy umieszczona na nim podstawa prawna jego sporządzenia oraz tytułu: "upoważnienie". Nie może on zatem zostać uznany za pełnomocnictwo w świetle ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bez znaczenia w ocenie Przewodniczącego Wydziału pozostawało umieszczenie w pkt 3 w/w pisma upoważnienia osoby w nim wymienionej do podpisywania w imieniu Ministra Infrastruktury "odpowiedzi na skargi, środków odwoławczych oraz pism procesowych do sądów administracyjnych i sądów powszechnych", skoro sformułowanie to nie pozostaje w jakiejkolwiek spójności z pozostałą treścią pisma. Przewodniczący Wydziału zaznaczył przy tym, że pismo z dnia [...] września 2009 r. nie odpowiada wymogom formalnym bowiem nie zostało złożone w oryginale. Potwierdzenia zgodności tej kserokopii z oryginałem przez inspektora E. G. nie jest skuteczne. Przewodniczący Wydziału zaznaczył jednak, że stwierdzenia tego braku nie prowadziło do wezwania strony do przedłożenia dokumentu spełniającego ustawowe przesłanki, bowiem osoba wymieniona na upoważnieniu nie mogła w niniejszej sprawie występować w charakterze pełnomocnika. Przewodniczący Wydziału stwierdził ponadto, iż art. 35 § 2 P.p.s.a. nie narusza Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z uwagi stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt P 19/03) wydanym na skutek badania zgodność z ustawą zasadniczą analogicznego unormowania obowiązującego w postępowaniu cywilnym. Na powyższe zarządzenie Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 49 § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stosunku do pisma stanowiącego odpowiedź na pozew oraz art. 49 § 2 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie zawierało braków formalnych. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zarządzenia w całości. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazał, że odpowiedź na skargę nie należy do kręgu pism, wobec których ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szczególne wymagania, tak jak w stosunku np. do skargi, a więc pism kwalifikowanych. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie odzwierciedlenie stanowiska organu w sprawie i jest wprawdzie pismem procesowym, które jednak nie może uzupełniać zaskarżonego aktu, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. W tej sytuacji, zdaniem organu, wadliwie zastosowano rygor przewidziany w art. 49 § 1 P.p.s.a. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest Minister Infrastruktury, który jest zarazem kierownikiem urzędu, tj. Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z przepisem § 1 statutu Ministerstwa Infrastruktury, wprowadzonego na podstawie zarządzenia Nr 136 Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, Ministerstwo Infrastruktury zapewnia obsługę Ministra Infrastruktury właściwego, na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594), do spraw: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, gospodarka morska, łączność oraz transport. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Ministerstwa Infrastruktury, który określa zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych Ministerstwa Infrastruktury, Departament Orzecznictwa m.in. zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przed sądami powszechnymi. Zatem Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa jako pracownik Ministerstwa Infrastruktury może reprezentować Ministra Infrastruktury w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcia tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Według art. 45 P.p.s.a. pismami w postępowaniu sądowym są wnioski i oświadczenia stron. Z kolei zgodnie z art. 46 § 1 P.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia; podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; wymienienie załączników. W przedmiotowej sprawie pismem, które zostało pozostawione bez rozpoznania, jest podpisana przez E. S. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa z upoważnienia Ministra Infrastruktury odpowiedź na wniesioną przez E. S., T. S. i R. G. skargę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ ten mógł "umocować" swojego pracownika do podejmowania w jego imieniu czynności przed sądem administracyjnym. Każdy wszakże organ administracji publicznej ma określoną w przepisach prawa formę organizacyjną. Przepisy prawa ustrojowego, oparte na koncepcji organizacyjno – przedmiotowej, wprowadzają jako regułę dekoncentrację wewnętrzną. Takie rozwiązanie między innymi przyjmuje się w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. tekst jedn. z 2003 r. Nr 24, poz. 199). Przepis art. 37 powołanej ustawy stanowi, że "Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra", natomiast do obsługi ministra tworzone są ministerstwa (art. 33 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny ministerstwa, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra (art. 39 ust. 6 ustawy o Radzie Ministrów). Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów zarządzeniem z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Infrastruktury, nadał temu Ministerstwu statut. Z przepisu § 2 pkt 11 tego statutu wynika, że Departament Orzecznictwa wchodzi w skład Ministerstwa. Natomiast stosownie do przepisu § 3 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury - stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 35 Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że Minister Infrastruktury może w określonych sprawach upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych i innych pracowników Ministerstwa do podejmowania czynności w jego imieniu, w tym do podpisywania decyzji administracyjnych, a także powierzyć nadzór nad realizacją określonych zadań. W przepisie § 22 powołanego regulaminu postanowiono również, że Departament Orzecznictwa zastępuje Ministra w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury, działając w zgodzie z przepisami powołanego regulaminu, mógł "upoważnić" E. S. – Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną Ministrowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.), którym będzie pracownik obsługującego go Ministerstwa. Nie można przyznać także słuszności Przewodniczącemu Wydziału w zakresie wątpliwości co do charakteru, jak i sposobu sporządzenia pisma z dnia [...] września 2009 r. Nie ulega wątpliwości, iż należy rozróżnić upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a. od pełnomocnictwa do reprezentowania strony (uczestnika) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pierwszy z wymienionych dokumentów legitymuje podmiot w nim wskazany do załatwiania - imieniu organu administracji publicznej - spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z kolei pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36 i n. P.p.s.a. stanowi wyraz umocowania, przez podmiot je udzielający, osoby wskazanej w art. 35 P.p.s.a (w zależności od jego zakresu) do reprezentowania go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle powyższego, obowiązkiem sądu administracyjnego (Przewodniczącego Wydziału) jest zbadać, czy osoba występująca w imieniu strony (podpisująca w jej imieniu pisma w postępowaniu sądowym) została umocowana należycie do dokonania tego rodzaju czynności. Brak stosowanych ustaleń w tym zakresie może skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zróżnicowany zakres opisanego w art. 268a k.p.a. upoważnienia oraz pełnomocnictwa sądowoadministracyjnego nie wyłącza jednak możliwości umocowania przez organ w jednym dokumencie określonej osoby zarówno do podejmowania w jego imieniu czynności z zakresu postępowania administracyjnego jak i do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Także samo oznaczenie takiego pisma nie może stanowić przesłanki decydującej o jego kwalifikacji. Istotna w tym względzie jest treść tego rodzaju oświadczenia. Pismo datowane na dzień [...] września 2009 r. nosi w sobie cechy zarówno upoważnienia o którym mowa w art. 268a, jak i pełnomocnictwa procesowego. Wbrew stanowisku Przewodniczącego Wydziału, bez znaczenia pozostaje, że mandant, jako podstawę umocowania E. S. - Zastępcy Dyrektora Departamentu Orzecznictwa w Ministerstwie Infrastruktury wskazał wyłącznie art. 268a k.p.a., skoro w pkt 3 Minister ewidentnie legitymował ją do podpisywania, a więc i składania, w jego imieniu, odpowiedzi na skargi, środków odwoławczych oraz pism procesowych do sądów administracyjnych i sądów powszechnych. W sytuacji, gdy Przewodniczący Wydziału dysponował w tej kwestii jakimikolwiek wątpliwościami, zobowiązany był wezwać stronę do złożenia w tym przedmiocie stosownego oświadczenia, czego przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia nie uczyniono. Na uwagę przy tym zasługuje, że wezwanie przesłane Ministrowi Infrastruktury na mocy zarządzenia z dnia 10 stycznia 2011 r. nie spełnia powyższych kryteriów, bowiem dotyczy ono tylko uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę polegającego na jej podpisaniu przez Ministra Infrastruktury, w sytuacji, gdy pismo to mogło zostać podpisane przez umocowaną do dokonania wspomnianej czynności E. S. Z aprobatą jednak należy odnieść się do zastrzeżeń Przewodniczącego Wydziału dotyczących sposobu uwierzytelnienia odpisu pisma z dnia [...] września 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Oznacza to, że w sytuacji, gdy w/w pismo stanowiło pełnomocnictwo procesowe, organ zobligowany był złożyć je w oryginale, bądź w uwierzytelnionym odpisie. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Przewodniczący Wydziału przed ponownym rozważeniem pozostawienia odpowiedzi na skargę bez rozpoznania, zobligowany będzie ocenić, czy pismo z dnia [...] września 2009 r, ze względu na swoją treść jest w istocie pełnomocnictwem procesowym udzielonym E. S., która w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym może reprezentować Ministra Infrastruktury. Ponadto w razie stwierdzenia, że w/w pełnomocnictwo nie zostało złożone we właściwej formie (oryginale, bądź odpowiednio uwierzytelnionym odpisie) wezwie organ do uzupełnienia tego braku formalnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a. - postanowił jak w sentencji.