III SA/Gd 79/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Inspektora Sanitarnego z dnia 11 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na "A" Spółkę z o. o. w S. G. grzywnę w wysokości 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonym w Tytule Wykonawczym Nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r. oraz opłatę tytułem kosztów egzekucyjnych w wysokości 50 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. Jednocześnie wezwał ponownie do wykonania obowiązku wynikającego z Tytułu Wykonawczego Nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r. znak [...] w terminie do 30 czerwca 2010 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie wskazała, że zgodnie z treścią tytułu wykonawczego z dnia 3 lutego 2009 r. miała przedłożyć aktualne orzeczenia lekarskie pracowników oraz zapewnić pomieszczenia higieniczno- sanitarne, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącej wykonała ona nałożone obowiązki w całości, a organ nie wskazał konkretnej podstawy prawnej, w oparciu o którą kwestionuje wykonanie tych obowiązków. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 i art. 144 k.p.a., art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie działał w oparciu o § 2 ust. 1 załącznika nr 3 i § 2 ust. 1, § 34, § 111 ust. 1, 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W postępowaniu podstawy prawne zostały przytoczone w Protokole kontroli sanitarnej Nr [...] z dnia 9 lipca 2008 r. (cz. ll, pkt 4 protokołu) oraz w decyzji PPIS nr [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. W toku postępowania toczącego się od 2008 r. w Spółce "A", w zakładzie produkcyjnym w R. przeprowadzono kontrolę dotyczącą przestrzegania przepisów BHP, w trakcie której stwierdzono 9 uchybień, oraz 4 kontrole sprawdzające wykonanie nakazu usunięcia tych uchybień. Podczas ostatniej kontroli sprawdzającej nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. stwierdzono niewykonanie pkt 9 decyzji merytorycznej wydanej w przedmiotowej sprawie nr [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. przez PPIS. W związku z powyższym PPIS nakazał stronie usunięcie w/w uchybienia w terminie do 30 czerwca 2010 r., który jest realny i wystarczający do usunięcia uchybienia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka z o. o. w S. G. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. oraz § 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 2 ust. 1 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z treścią tytułu wykonawczego była zobowiązana przedłożyć aktualne orzeczenia lekarskie pracowników oraz zapewnić pomieszczenia higieniczno – sanitarne, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącej wykonała ona nałożone obowiązki w całości, a organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej ani faktycznej, w oparciu o którą kwestionuje wykonanie tych obowiązków. Zwróciła uwagę na fakt, że sam tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r. nie jest na tyle konkretny, by możliwe było jego wykonanie w drodze przymusu. Organy obu instancji zignorowały wymogi formalne postanowienia w zakresie jego podstawowych elementów-uzasadnienia faktycznego i prawnego. Brak podstawy prawnej postanowienia organu pierwszej instancji powinien skutkować jego uchyleniem przez organ odwoławczy. Uzasadnienie powinno umożliwić sprawdzenie toku rozumowania organu, a prawidłowe uzasadnienie ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze. Podstawa prawna musi być powołana dokładnie, a jeśli jej nie wskazano -orzeczenie jest wadliwe, nawet jeżeli podstawa prawna w rzeczywistości istnieje. Organy nie wyjaśniły, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne wydano postanowienie o nałożeniu grzywny, a zdaniem skarżącej wykonała ona wszystkie obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r. dotyczące zapewnienia pracownikom pomieszczeń higieniczno- sanitarnych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że wniesiona skarga dotyczy kwestii merytorycznych, które nie były przez skarżącą kwestionowane w trybie przewidzianym przepisami prawa administracyjnego - nie wniosła uwag do protokołu kontroli, nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Przepisy naruszone przez stronę zostały wskazane w protokole i w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że przed wydaniem zaskarżonego skargą postanowienia wydana została - w dniu 1 sierpnia 2008 r. - decyzja o nałożeniu na skarżącą obowiązków w trybie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.), który to przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Następnie postanowieniem z dnia 3 lutego 2009 r. nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku charakterze niepieniężnym i organ egzekucyjny zgodnie z art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) doręczył skarżącej postanowienie o nałożeniu grzywny oraz odpis tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r., w którym jako treść obowiązku wskazano pkt 6 decyzji - przedłożenie aktualnych orzeczeń lekarskich pracowników oraz pkt 9 – zapewnienie pracownikom pomieszczenia higieniczno – sanitarnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarga skarżącej spółki na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 25 marca 2009 r., utrzymujące w mocy powyższe postanowienie, została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2009 r. Skarżąca nie kwestionowała we właściwym czasie i trybie ani decyzji z dnia 1 sierpnia 2008 r. o nałożeniu na nią przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego obowiązków, ani też nie złożyła zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - zgodnie z pouczeniem zawartym w tytule wykonawczym z dnia 3 lutego 2009 r., a skarga skarżącej na postanowienie z dnia 25 marca 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu pierwszej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnie oddalona. Tak więc skarżąca nie może skutecznie powoływać się na jakiekolwiek braki czy nieprawidłowości dotyczące czy to wcześniej wydanej decyzji, czy to tytułu wykonawczego - tak co do braków w ustaleniach faktycznych, jak i przytoczonych podstaw prawnych. Mając to na uwadze należy podkreślić, że niniejszą skargą zostało zaskarżone postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W tej sytuacji zarzuty skarżącej o braku przywołania przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej wydanego postanowienia są chybione, bowiem organ ten przywołał przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie których tego rodzaju postanowienia są wydawane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przywołał zarówno art. 119 § 2 w/w ustawy, który stanowi, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak i art. 122 § 1 w/w ustawy, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Z art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, a taka sytuacja miała w sprawie niniejszej miejsce, wobec czego organ nie miał obowiązku doręczać po raz wtóry odpisu tytułu wykonawczego. Organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji wskazały publikator przywołanych przez siebie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uczyniły to prawidłowo. Nieprawidłowości w działaniu skarżącej spółki wskazano skarżącej wcześniej w decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. oraz w protokołach kontroli sanitarnej wraz z podaniem podstaw prawnych i publikatorów. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż prawdą jest, że organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu z dnia 24 listopada 2009 r. nie uściślił, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku wykonania punktu 9 decyzji (zapewnienie pracownikom pomieszczenia higieniczno- sanitarnego zgodnie z obowiązującymi przepisami) określonego w Tytule Wykonawczym, lecz uczynił to organ odwoławczy. Z zaskarżonego skargą postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 11 stycznia 2010 r. wynika wyraźnie, że skarżąca spółka nie dopełniła obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r., tj. pkt 9 decyzji [...] z dnia 1 sierpnia 2009 r., dotyczącego zapewnienia pracownikom pomieszczeń higieniczno- sanitarnych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ten powołuje się także na fakt sporządzenia Protokołu kontroli sanitarnej nr [...] z dnia 9 lipca 2008 r. oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 sierpnia 2008 r. nakazującą skarżącej wykonanie wymienionej w decyzji tej obowiązków, w tym zapewnienia pracownikom pomieszczenia higieniczno-sanitarnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazuje na fakt przytoczenia podstaw prawnych w treści Protokołu i decyzji oraz je przywołuje. Organ podaje również, że ostatnia kontrola sprawdzająca wykonanie nakazu usunięcia uchybień - nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. - wykazała niewykonanie pkt 9 decyzji z dnia 1 sierpnia 2008 r. W/w dokumenty byty zarówno znane skarżącej, jak i była ona w ich posiadaniu, bowiem doręczono jej odpisy decyzji, postanowień, tytułu wykonawczego, protokołów kontroli. Z porównania treści protokołu kontroli z dnia 19 listopada 2009 r. z treścią załącznika do protokołu z dnia 9 lipca 2008 r. wynika, że w kwestii zapewnienia przez skarżącą spółkę pracownikom pomieszczeń higieniczno- sanitarnych zgodnie z obowiązującymi przepisami protokoły te się nie różnią - oba zawierają zapisy o wydzieleniu dwóch ubikacji skanalizowanych i kabiny natryskowej, usytuowaniu na hali dwóch umywalek i pisuaru, braku oddzielenia umywalni i pisuaru od hali produkcyjnej, wspólnych pomieszczeniach dla kobiet i mężczyzn, brudnych ścianach w pomieszczeniach. Podkreślenia wymaga, że ani z akt administracyjnych, ani twierdzeń skarżącej nie wynika, by skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do ustaleń stanu faktycznego, zawartego w protokole kontroli z dnia 19 listopada 2009 r. Trudno w tej sytuacji uznać, by skarżąca wykonała obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego, polegający na wykonaniu pkt 9 decyzji z dnia 1 sierpnia 2009 r. – zapewnieniu pracownikom pomieszczeń higieniczno – sanitarnych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na marginesie można wskazać, że zgodnie z treścią § 111 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.), pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich praca jest wykonywana. Zgodnie natomiast z § 111 ust. 2 w/w rozporządzenia wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 załącznika nr 3, przywoływanego przez organ odwoławczy, pracodawca jest obowiązany utrzymywać pomieszczenia higienicznosanitarne oraz znajdujące się w nich urządzenia w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne korzystanie z nich przez pracowników. Już choćby niespełnienie tego jednego wymogu, co wynika z protokołu kontroli z dnia 19 listopada 2009 r. (brudne ściany), upoważniało organy do wydania przedmiotowych postanowień. Podkreślić należy, że aby można było uwzględnić skargę konieczne jest stwierdzenie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) - a takiego naruszenia Sąd w sprawie niniejszej nie stwierdził, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) - Pożądane byłoby, by organy administracji wydając postanowienia w podobnych, jak niniejsza sprawach, w sposób bardziej szczegółowy i przejrzysty wskazywały stronie, jakich konkretnie obowiązków nie wykonała i skąd organ takie przeświadczenie czerpie. Jednak mimo uchybień popełnionych przez organy obu instancji w tym zakresie niewątpliwe jest w świetle powyższych wywodów, że skarżąca nie wykonała obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonym w Tytule wykonawczym nr [...] z dnia 3 lutego 2009 r. - tj. pkt 9 decyzji nr [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r. dotyczącego zapewnienia pracownikom pomieszczenia higienicznosanitarnego zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.