II GSK 12/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1594/11 w sprawie ze skargi P. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1594/11 po rozpoznaniu skargi P. P. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy: P. P. w dniu [...] stycznia 2011 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" dotyczący realizacji operacji z priorytetu: Środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. został poinformowany przez ARiMR [...] Oddział Regionalny w T. o odmowie przyznania pomocy. Organ wskazał, iż w dniu złożenia wniosku P. P. nie był wpisany do rejestru producentów mleka i na ten dzień nie przysługiwało mu prawo do kwoty indywidualnej dostaw w wysokości 165 236 kg. Zatem nie spełniał on warunków z § 5a ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 19 października 2007 r. (Dz. U. Nr 193, poz. 1397, dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r.). Wpisu do rejestru producentów o przejściu prawa do kwoty indywidualnej na nabywcę gospodarstwa rolnego na rzecz P. P. dokonano dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał stanowisko zawarte w informacji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. P. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu. Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ prawidłowo. Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2011 r. rodzice skarżącego przenieśli na niego własność nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. Umową darowizny zawartą w dniu [...] stycznia 2011 r. darowali mu kwotę mleczną indywidualną dostaw w wysokości 165.236 kg. W dniu [...] stycznia 2011 r., a więc z zachowaniem 7 dniowego terminu wynikającego z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 65 ze zm., dalej: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r.), P. P. przekazał właściwemu organowi wypis aktu notarialnego i kopię umowy z [...] stycznia 2011 r. oraz w tym samym dniu - [...] stycznia 2011 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy. W ocenie Sądu organ niewłaściwie zinterpretował i zastosował przepis art. 30 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych przejście na nabywcę gospodarstwa prawa do kwoty indywidualnej, następuje ex lege w chwili zbycia gospodarstwa producenta, zaś wpis, którego dokonuje właściwy miejscowo Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji w oparciu o art. 30 ust. 4, ma jedynie charakter deklaratoryjny. Podkreślił, iż dotrzymany przez skarżącego termin określony w art. 30 ust. 3 ustawy ma charakter instrukcyjny. Zatem należało przyjąć, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy przysługiwała (od [...] stycznia) skarżącemu kwota indywidualna w wysokości co najmniej 20.000 zł. W § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie ma zapisanego wymogu legitymowania się wpisem do rejestru już w dniu składania wniosku. W ocenie Sądu "ubiegającym się o pomoc" jest osoba od chwili złożenia wniosku do jego rozpatrzenia. P. P., który od dnia [...] stycznia 2011 r. ubiegał się o przyznanie mu pomocy, w dniu [...] stycznia 2011 r. spełnił wymóg zapisany w § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - został wpisany do rejestru producentów. W skardze kasacyjnej ARiMR wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący organ oparł skargę kasacyjną na następujących zarzutach: - naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., o istotnym wpływie na wynik postępowania a polegające na wadliwej ocenie materiału dowodowego prowadzące do uznania, że ARiMR dokonała samodzielnej interpretacji przepisów ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. - naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., co w rezultacie doprowadziło do uznania przez Sąd, że nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że pierwszy z wymogów wynikających z § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia polega na tym, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy wnioskodawcy powinna przysługiwać kwota indywidualna dla dostaw mleka, o której mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. Organ ocenił, że wymóg ten został spełniony dopiero dzień po złożeniu przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy. W tym kontekście WSA stwierdził, że organ dokonał wadliwej interpretacji art. 30 ustawy. Wyrokowi w tym zakresie organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ dokonując interpretacji art. 30 ustawy posłużył się jedynie zaświadczeniem wystawionym w dniu [...] stycznia 2011 r. przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego. W zaufaniu do tego dokumentu powołał się na stan wynikający z tego zaświadczenia. Skoro kwestia przysługiwania skarżącemu uprawnień do kwoty indywidualnej na określony dzień przesądzona została w zaświadczeniu Agencji Rynku Rolnego, nie można ARiMR zarzucać dokonania niewłaściwej interpretacji przepisu. Analizując drugi z wymogów wskazany w § 5a ust. 1 pkt 2 polegający na obowiązku figurowania wnioskodawcy w rejestrze producentów, ARiMR wskazała, że "ubieganie się o pomoc" wiąże się z koniecznością spełnienia wszystkich warunków określonych przepisami do uzyskania pomocy. Jak stanowi § 5a " o pomoc (...) mogą ubiegać się" osoby, które spełniają określone wymogi. Nie jest dopuszczalne aby spełnienie pewnych wymogów nastąpiło dopiero po pewnym czasie od dnia złożenia wniosku albo aby stan spełnienia wymogów pierwotnie osiągnięty został w którymś momencie zniweczony. Sformułowanie "o pomoc może ubiegać się" czy "pomoc przyznaje się" zostały wprowadzone do rozporządzenia dla podkreślenia momentu, w którym istotne jest zrealizowanie określonych wymogów – czyli momentu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Prawidłowa wykładnia § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia powinna być taka, że spełnienie przez wnioskodawcę warunku wpisu do rejestru producentów, prowadzonego przez właściwego dyrektora OT ARR, musi nastąpić na dzień złożenia w ARiMR wniosku o przyznanie pomocy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a..). Przy formułowaniu zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, ale wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności wymaga odniesienia ten pierwszy zarzut. Organ stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdził, że jego zdaniem Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis dokonując wadliwej oceny materiału dowodowego i uznając, że ARiMR dokonała samodzielnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r., podczas gdy Agencja posłużyła się jedynie zaświadczeniem Dyrektora OT ARR w B. z [...] stycznia 2011r. o wpisie skarżącego do rejestru producentów mleka. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., II GSK 85/11). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA w sprawie sygn. akt II FPS 8/09, stosownie do którego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybień brak – Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem co działo się przed organem administracji, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, wreszcie podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku pierwszej instancji w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia omawianego przepisu. Nie jest również uzasadniony drugi z zarzutów - naruszenia przepisów prawa materialnego - § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma w nim zawartego warunku legitymowania się wpisem do rejestru już w dniu składania wniosku, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, że odmowa przyznania pomocy była niezasadna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowana w skardze kasacyjnej wykładnia § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. została dokonana prawidłowo. Wskazać należy, że rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) określa szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych." Zgodnie z kwestionowanym przepisem "O pomoc na operację dotyczącą priorytetu, o którym mowa w art. 16a ust. 1 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, mogą ubiegać się: osoba fizyczna, osoby wspólnie wnioskujące, osoba prawna, wspólnicy spółki cywilnej, spółka osobowa w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych, jeżeli: (...) 2) są wpisani do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 11, poz. 65 i Nr 97, poz. 799 oraz z 2010r. Nr 148, poz.990) i w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy przysługuje im kwota indywidualna, o której mowa w tej ustawie, zwana dalej "kwotą indywidualną", w wysokości co najmniej 20 000kg; " Przepis § 5a został dodany do rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nowelą zawartą w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 października 2010r. ( Dz.U. z 2010r., Nr 207 poz. 1327). Rok 2011 był pierwszym rokiem naboru wniosków na operację dotyczącą priorytetu o którym mowa w art. 16 a ust 1 lit e rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 ( środki towarzyszące restrukturyzacji sektora mleczarskiego). Z kolei art. 16a został dodany do rozporządzenia Rady (WE ) 1698/2005 ( Dz. U. UE.L 2005.277.1) rozporządzeniem Rady (WE) Nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. (Dz.U.UE. L.2009.30.100), w którym, w pkt (8 ) preambuły wskazano, że wskutek wygaśnięcia systemu kwot mlecznych w roku 2015 rolnicy prowadzący produkcję mleczarską będą musieli podjąć konkretne starania w celu dostosowania się do zmieniających warunków, w szczególności w obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Właściwe zatem jest określenie tej szczególnej sytuacji również jako nowego wyzwania, któremu państwa członkowskie powinny sprostać, aby zapewnić sektorowi mleczarskiemu "miękkie lądowanie". W pkt (9) zapisano natomiast, że "Biorąc pod uwagę znaczenie tych priorytetów, państwa członkowskie powinny włączyć działania związane z tymi nowymi wyzwaniami, przyjęte zgodnie z niniejszym rozporządzeniem do krajowych programów rozwojów obszarów wiejskich". A zatem interpretując przepisy zawarte w uregulowaniach krajowych i normujące zasady przyznawania pomocy na operacje dotyczące priorytetu - restrukturyzacja sektora mleczarskiego nie można też pominąć ww. celów przyświecających wprowadzeniu tej pomocy. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. nie ma zapisanego wymogu legitymowania się wpisem do rejestru producentów mleka już w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy. Z przepisu tego wynika po pierwsze, że osoba ubiegająca się o pomoc ma być wpisana do rejestru producentów, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., z kolei wyraźnie zaznacza się, że drugi z warunków zawartych w przepisie – tzn. przysługiwanie kwoty indywidualnej w wysokości co najmniej 20 000zł – musi zostać spełniony już w chwili złożenia wniosku. Trafnie wywiódł WSA w W., iż za " ubiegającego się o pomoc" należy uznać te osoby od dnia złożenia wniosku do czasu jego rozpatrzenia i podjęcia rozstrzygnięcia. P. P. już [...] stycznia 2011r., a więc dzień po złożeniu wniosku został wpisany do rejestru, co wynika z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż odmowa przyznania pomocy z powodu niespełnienia warunku wpisu do rejestru producentów mleka naruszała § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Wykładnia dokonana przez Sąd uwzględnia zarówno dosłowne brzmienie przepisu, jak również cele dla których wprowadzono instytucję pomocy na priorytet mleczarski, jest zatem zgodna z wymienionymi przepisami prawa europejskiego. Nie można też zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że uwzględniając charakter działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" kryteria przyznania pomocy muszą być spełnione w sposób ciągły, od złożenia wniosku do zakończenia danej operacji, gdyż w przeciwnym wypadku cała pomoc pozbawiona byłaby sensu ekonomicznego, skoro otrzymać mogłyby ją osoby spełniające warunki "od czasu do czasu". Wnoszący skargę kasacyjną nie precyzuje przy tym jaki sens ekonomiczny nie pozwala na przyznanie pomocy w ramach priorytetu mleczarskiego osobie spełniającej w momencie wydawania rozstrzygnięcia wszelkie warunki wymagane dla producentów mleka. Ponadto, jak już wyżej wskazano, samo brzmienie analizowanego przepisu przeczy tezie organu o bezwzględnej konieczności spełnienia wszystkich kryteriów w dniu złożenia wniosku. Wówczas bowiem, gdy ustawodawca uznał za konieczne spełnienie określonego kryterium w chwili składania wniosku, to wyraźnie to wskazuje – taki wymóg został zawarty w końcowej części § 5a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 października 2007r. odnośnie przysługiwania kwoty indywidualnej o czym świadczy sformułowanie " ...i w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy przysługuje im kwota indywidualna, o której mowa w ustawie". Wreszcie, w przepisach dotyczących udzielania pomocy unijnej niektóre kryteria nie tylko nie muszą być spełnione w dniu złożenia wniosku, ale nawet w chwili przyznania pomocy, np. w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" uregulowanego w rozporządzeniu z dnia 17 października 2007r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-20139 (Dz.U.z 2007r. Nr 200 poz. 1443) przewiduje się, że pomoc może być przyznana osobie nieposiadającej właściwych kwalifikacji zawodowych jeśli zobowiąże się do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.