IV SA/Wa 252/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydanym w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. Sp. z o.o. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r., którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu dojazdu oznaczonego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizacji zakładu przemysłowego położonego na działce nr ew. [...] we wsi S. oraz dojazdu stałego z tej drogi za pośrednictwem istniejącego zjazdu położonego w sąsiedztwie działek o nr ew. [...] i [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Zarząd Województwa [...] nie uzgodnił, w zakresie wpływu na drogę wojewódzką nr [...] i ruch drogowy, projektowanej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się następującymi przesłankami: 1) decyzja ustalająca warunki realizacji zakładu przemysłowego na działce nr ew. [...] przewidziała dojazd od strony drogi gminnej, 2) istniejący zakład produkcyjny M. Sp. z o.o. na działce nr ew. [...] został uruchomiony w połowie 2008 r. i w związku z tym nie ma potrzeby urządzania czasowego dojazdu w celu prowadzenia prac budowlanych, 3) inwestor nie zaakceptował proponowanego przez zarządcę drogi rozwiązania polegającego na wykonaniu etapowego dojazdu do najbliższego istniejącego zjazdu publicznego na nieurządzone drogi gminne, 4) przeprowadzany monitoring obsługi komunikacyjnej zakładu M. wykazał, że funkcjonuje on w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy tj. poprzez dojazd do drogi gminnej we wsi S., 5) droga nr [...] jest bardzo istotną i ruchliwą drogą klasy GP i dla tej klasy drogi obowiązuje silne ograniczenie możliwości stosowania bezpośrednich zjazdów. Rozpoznając sprawę, kolegium podkreśliło, iż z faktem dostępności działki dla drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Wskazało, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, jeżeli przemawiają za tym wymogi wymagające z warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), budowanie zjazdów dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo, gdy nie ma innej możliwości dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy "D" lub "L" do obsługi tej nieruchomości. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06, lex nr 366231 organ podniósł, iż w sytuacjach, gdy dojazd jest zapewniony lub istnieją warunki pozwalające na jego zapewnione, kierując się względami bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że skoro istnieje dojazd do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem drogi gminnej, której parametry nośności można zmienić, to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniosło M. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów ww. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 9, 77 i 79), oraz art. 7,77 i 107 § 3 K.p.a. Skarżąca podniosła, iż wszelkie argumenty uzasadniające zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji opierają się o wykładnię przepisów prawa, pomijają natomiast kwestię czynności dowodowych. Zdaniem skarżącej dopiero wszechstronne wyjaśnienie okoliczności pozwala na dostateczne wyjaśnienie sprawy i merytoryczne rozstrzygnięcie. Natomiast organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestia urządzenia dojazdu czasowego jest nieaktualna, jako że zakład przemysłowy przetwórstwa sztucznego, na realizację którego zjazd czasowy miał zostać urządzony, już funkcjonuje. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym wskazać należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane i w granicach sprawy, uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta orzeczeniem organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza, iż organ pierwszej i drugiej instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego prowadzi postępowanie wyjaśniające. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005, str. 96-97, por. także wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepublikowany). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3 – 4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony". (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiVS 1995, nr 7, poz. 82). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż kolegium nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego, nie dokonało oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego dokonało wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy opatrzone tym samym symbolem – [...], jak również datą – [...] luty 2008 r., jednakże różniące się w treści, a mianowicie jeden dotyczy warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...] dla potrzeb realizowanego zakładu na części działki nr ew. [...], drugi zaś dotyczy budowy dojazdu tymczasowego, jak również dojazdu stałego od drogi nr ew. [...]. W obu tych projektach zawarta jest klauzula, iż załącznik nr [...] stanowi analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru otaczającego teren planowanej inwestycji, natomiast mapa w skali 1:1000 z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji stanowi załącznik nr [...]. Organ nie dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest wymienionych załączników nr [...] tj. ww. analiz. Należy podkreślić, iż zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyniki analizy, zawierające cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jest rzeczą oczywistą, iż skoro prawodawca określił obligatoryjne składniki decyzji o warunkach zabudowy, to jej projekt przekazany właściwemu organowi do uzgodnienia powinien je zawierać. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy występując o uzgodnienie nie przekazał wraz z wnioskiem organowi uzgadniającemu kompletnego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia inwestycyjnego, to organ uzgadniający powinien w takim przypadku wezwać do uzupełnienia wniosku. Kolegium nie dostrzegając powyższego uchybienia utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, co wskazuje, iż organ odwoławczy nie dokonał w postępowaniu drugoinstancyjnym analizy materiału dowodowego i nie podjął czynności zmierzających do jego uzupełnienia. Z tych też względów należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, należy zastosować się do wskazań zawartych w jego uzasadnieniu.