II GSK 23/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. i K. Spółki z o.o. w G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 658/11 w sprawie ze skargi P. W. i K. Spółki z o.o. w G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 658/11, oddalił skargę P. W. i K. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta G. W. decyzją z 30 marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 i15 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na P. W. i K. Sp. z o.o. w G. W.. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego na ul. F. bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczoną tam siecią wodociągową w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] marca 2011 r., tj. 454 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. W.. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta G. W.. W uzasadnieniu organ podał, że droga przy ulicy F. w G. W.. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, jej przebieg został ustalony uchwałą Rady Miasta G. W.. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych na terenie Miasta G. W.. (Dz.Urz. Woj. L., Nr 47, poz. 849). W związku ze zmianą właściciela sieci wodociągowej, na wniosek P.P.H.U. "K." Sp. z o.o. Z. P. C. w G. W.., decyzją z dnia [...] lipca 2009r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. W.. przez Kierownika Oddziału Dróg stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. zezwalającej P.P.H.U. "K." Sp. z o.o. Z. P. C. w G. W.. na umieszczenie w pasie drogowym ul. F. sieci wodociągowej z przyłączem oraz kanalizacji sanitarnej tłoczonej do budynku nr [...] i jednocześnie nakładającej opłatę za umieszczenie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z chwilą uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 2009r. powstał zakaz dalszego zajmowania pasa drogowego ul. F. poprzez umieszczenie w nim m.in. odcinka sieci wodociągowej od działki 1761,3 do działki 1721 o długości 85,50 mb. P.W.i.K. Spółka z o.o. jako nowy właściciel odcinka sieci wodociągowej była zobowiązana do uregulowania kwestii administracyjno-prawnej związanej z lokalizacją wyżej wskazanego urządzenia w pasie drogowym. Tym samym jeżeli Spółka była zainteresowana zajmowaniem pasa drogowego to powinna była wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na jego zajęcie, w przeciwnym wypadku miała obowiązek usunąć z pasa drogowego urządzenie stanowiące jej własność. Zdaniem organu odwoławczego przy dokonywaniu interpretacji obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych trzeba także uwzględnić kontekst oraz cel wprowadzonej przez ustawodawcę regulacji. Nie można bowiem zapominać o szczególnym przeznaczeniu pasa drogowego, którego przestrzeń jest zarezerwowana do prowadzenia ruchu. Wszelkie czynności niezwiązane z zarządzaniem drogą i potrzebami ruchu objęte są zakazem wynikającym z art. 39 ust. 1 ustawy. Art. 40 ust. 1 i 2 ustawy warunkowo pozwala na zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami bądź potrzebami ruchu drogowego. "Umieszczenie urządzeń" jest czynnością o trwałym skutku, jakim jest zajęcie pasa drogowego. To właśnie utrzymywanie takiego trwałego skutku w postaci zajmowania pasa drogowego, a nie tylko z samą czynnością usytuowania urządzeń w pasie drogowym ustawodawca wiąże obowiązek uzyskania zezwolenia oraz uiszczania opłaty (art. 40 ust. 5 ustawy), pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Elementem obligatoryjnym zezwolenia jest wyznaczenie dozwolonego terminu korzystania z pasa drogowego, którego upływ powoduje zakaz dalszego zajmowania pasa drogowego, zaś kontynuowanie zajmowania pasa, a więc utrzymywanie skutku w postaci zajęcia pasa drogowego, wymaga wydania nowego zezwolenia lub zmiany dotychczasowego. Umieszczenie instalacji wodociągowej pod powierzchnią pasa drogowego, bez względu na głębokość takiego zabiegu, zawsze związane jest z utrudnieniami w korzystaniu z pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, chociażby z uwagi na konieczność wykonywania remontów, modernizacji sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." Sąd I instancji podzielił dokonane w tej sprawie ustalenia faktycznei zaakceptował, stanowisko organu, że w sytuacji zmiany właściciela urządzenia umieszczonego już w pasie drogowym, dokonanego na skutek jego zbycia innej osobie istnieje konieczność wygaszenia decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym i naliczającej stosowne opłaty. Obowiązek uiszczania opłaty obciąża więc wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Obciążanie w dalszym ciągu dotychczasowego właściciela opłatami rocznymi z tytułu umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym byłoby nielogiczne oraz prowadzące do przyjęcia stanowiska, że niezależnie od tego kto jest właścicielem urządzenia, kto posiada i korzysta z niego, to osoba która dokonała jego umieszczenia w pasie drogowym zawsze uiszcza opłatę roczną a pogląd taki zdaniem sądu nie zasługuje na akceptację. Strona skarżąca miała świadomość, że nabyty przez nią odcinek sieci istnieje w pasie drogowym bez funkcjonującego w obrocie prawnym stosownego zezwolenia. O konieczności wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta celem naliczenia wymaganej prawem opłaty skarżąca Spółka była kilkakrotnie informowana przez organ, o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pisma. P. W. i K. sp. z o.o. w G. W. wniosło skargę kasacyjną na powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Skargą kasacyjna spółka zarzuciła naruszenie: a) art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jest adresatem obowiązku publicznoprawnego uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego i w ślad za tym podlega karze pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego z art. 40 ust. 12 pkt. 1 cyt. ustawy co miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie wyroku; b) art. 39 ust. 3 i 40 ust. 2 cyt, wyżej ustawy przez przyjęcie, że zezwolenia o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga pozostawienie umieszczonego już legalnie w pasie drogowym obiektu i jego eksploatowanie; c) art.141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. przez oczywiście błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że opłata za zajęcie pasa drogowego obciąża każdorazowego właściciela sieci – w efekcie czego miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu kasator podał, iż organy administracji oraz Sąd I instancji zgodnie przyjęły, że w sytuacji przeniesienia prawa własności fragmentu sieci wodociągowej umieszczonej w pasie drogowym nie istnieje po stronie zbywcy obowiązek publicznoprawny uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z tego faktu nie wynika, że obowiązek automatycznie obciąża podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia. Gdyby Ustawodawca chciał z posiadacza – uprzednio legalnie – umieszczonego w pasie drogowym urządzenia uczynić adresatem obowiązku to postąpiłby analogicznie jak w art. 39 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie to precyzując. Zatem jeśli ustawodawca obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 wskazanej ustawy, to organ winien ustalić nie kto jest aktualnym posiadaczem (właścicielem) urządzenia lecz czy i kto umieścił urządzenie w pasie drogowym bez zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie urządzenie wodociągowe zostało zlokalizowane za zgodą zarządcy drogi a tym samym sam akt zajęcia pasa drogowego poprzez jego w nim umieszczenie było zalegalizowane w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego Przedsiębiorstwa trudno dopuszczać myśl aby w wypadku każdoczesnej zmiany właściciela urządzenia konieczne było wydawanie kolejnej decyzji o ponownym zajęciu już zajętego pasa drogowego. Pojęcie "umieścić" dotyczy czynności faktycznej związanej z usytuowaniem w sposób trwały jakiegoś urządzenia w określonym miejscu. Przepis art. 40 ust. 12 ustawy wiąże się z "umieszczaniem" urządzeń, nie zaś z ich późniejszym eksploatowaniem. Umieszczenie ma bowiem charakter jednorazowy i nie może dotyczyć pozostawania urządzenia już po umieszczeniu w obrębie pasa drogowego. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest nielegalne zajęcie pasa drogowego a to w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zdaniem kasatora w świetle zaprezentowanego wywodu w odniesieniu do skarżącej spółki brak jest podstaw materialnoprawnych do orzekania o nałożeniu kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 prawa o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. "poprzez oczywiście błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że opłata za zajęcie pasa drogowego obciąża każdorazowo właściciela sieci – w efekcie czego miało to istotny wpływ na wynik sprawy" to stwierdzić należy, iż zarzut z oczywistych powodów nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. powinno polegać na wskazaniu braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie ustawowych wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie polemika z uzasadnieniem wyroku i twierdzenie, iż Sąd I instancji błędnie uznał, iż opłata za zajęcie pasa drogowego obciąża stronę skarżącą jako właściciela sieci wodociągowej. Z kolei jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to sprowadzają się one w istocie do tego, iż wprawdzie strona skarżąca jest właścicielem i posiadaczem sieci wodociągowej umieszczonej w pasie drogowym lecz skoro to nie ona umieściła te urządzenia w pasie drogowym, lecz poprzedni właściciel tych urządzeń, to nie zachodzą podstawy do wymierzenia jej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Poglądu tego podzielić nie można. Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, iż obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Obciążenie w dalszym ciągu dotychczasowego właściciela opłatami naliczonymi z tytułu umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym byłoby nielogiczne, prowadzące do tego, iż niezależnie od tego kto jest właścicielem urządzenia, kto posiada i korzysta z niego, to osoba, która dokonała jego umieszczenia w pasie drogowym zawsze uiszczałaby opłatę roczną. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa "o zajęciu pasa drogowego". Zajmuje bowiem pas drogowy ten kto faktycznie posiada określone urządzenia w pasie drogowym. Również w art. 40 ust. 5 i ust. 12 tej ustawy jest mowa w "zajęciu pasa drogowego". Strona skarżąca zaś nie kwestionowała, iż takie urządzenie w pasie drogowym posiada. Wprawdzie w art. 40 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 39 ust. 3 omawianej ustawy o drogach publicznych jest mowa o "umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej", a strona skarżąca żadnych urządzeń technicznych w pasie drogowym nie umieszczała, lecz okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, gdyż zezwolenia nie dotyczą samego faktu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, lecz są związane zajmowaniem pasa drogowego przez te urządzenia. Wynika to z treści powołanych wyżej przepisów o drogach publicznych. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy ar. 184 p.p.s.a.