II OSK 1436/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 33/10 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 33/10 po rozpoznaniu skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach: Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. N., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu pięciu elektrowni wiatrowych o łącznej mocy przyłączeniowej [...] KW wraz z urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości P. Decyzję tę Wójt Gminy na wniosek inwestora zmienił decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] ustalając lokalizację tej inwestycji polegającej na budowie zespołu czterech elektrowni wiatrowej o łącznej mocy [...] KW na zmienionej ( powiększonej) w stosunku do poprzedniej powierzchni terenu działek przeznaczonych pod inwestycję. E. Ł. - właściciela działki nr [...] wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] października 2006r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zostało błędnie zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podzieliło stanowisko wnioskodawczyni i decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1pkt 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji ostatecznej Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2006 r. Jako dodatkowy powód stwierdzenia nieważności decyzji pierwszej instancji Kolegium wskazało brak podpisu J. N. na wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. o zmianę powierzchni przewidzianej pod inwestycję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. N. zakwestionował stanowisko organu, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Kolegium, utrzymało decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż podtrzymuje stanowisko, że decyzja Wójta D. z dnia [...] października 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi żadnego z celów publicznych wyszczególnionych w art. 6 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani nie należy do innych celów publicznych określonych w odrębnych ustawach, do których odsyła pkt 10 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. N. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc te same zarzuty oraz argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wziął pod rozwagę z urzędu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sąd stwierdził, że podziela stanowisko Kolegium, że zespół elektrowni wiatrowych będący przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy D. nie jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym) będące realizacją celów, o których mowa we wskazanym art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony w art. 6 pkt 1 – 9 albo pkt 10 określony jako cel publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionym w art. 6 ( wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r. II SA/Kr 1010/200, ONSA 2/186/2000). Trafnie w ocenie Sądu przyjęło Kolegium, iż sferze gospodarki energetycznej do celów publicznych zaliczono jedynie w myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy przewody i urządzenia służące do przesyłania energii eklektycznej, nie zaliczając do nich urządzeń do jej wytwarzania. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne także nie kwalifikują elektrowni wiatrowych do celów publicznych. Stanowisko, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje dodatkowo oparcie w wykładni historycznej. Ustawodawca nowelizując bowiem ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. art. 46 ust. 2 pkt 4a ( obowiązujący do 30 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny budowę i utrzymanie urządzeń elektrycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz ich przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci, zaś adekwatny do niego art. 6 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczenia celu publicznego w sferze gospodarko energetycznej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do zakwalifikowania elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego jako obiektu służącego ochronie środowiska, stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W judykaturze zajmowane jest stanowisko, iż art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani pkt 4 art. 6 tej ustawy, jak też żaden przepis innej ustawy nie uprawnia do uznania budowy zespołu elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzona w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. instytucja lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek w stosunku do ogólnej zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kategorie celów publicznych winny być ściśle interpretowane. Sąd stwierdził, iż Wójt Gminy D. wydając kolejno decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. oraz decyzję z dnia [...] października orzekł wprawdzie niezgodnie z wnioskami J. N. dotyczącymi ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego w drodze warunków zabudowy, to jednak uchybienia tego w sytuacji, gdy wnioskodawca niezgodności tej nie zakwestionował, nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, lecz tylko jako naruszenie przepisów postępowania wpływające w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, Kolegium trafnie uznało E. Ł. za stronę postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego, decyzji ostatecznej o ustaleniu lokalizacji elektrowni wiatrowych na nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], bowiem skarżący nie wykazał, że działka nr [...], stanowiąca jej własność, nie będzie objęta oddziaływaniem elektrowni wiatrowych w zakresie pól elektromagnetycznych, jak i wytwarzanego hałasu. Legitymacja strony winna być jej również przyznana w postępowaniu przed Wójtem Gminy D. zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2006 r. Sąd podniósł, iż skoro rozpatrywana sprawa toczy się w postępowaniu nadzwyczajnym to rozważenia wymaga, czy wada ww. ostatecznej decyzji Wójta polegająca na naruszeniu art. 50 ust.1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zachodzą trzy przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, że istnieje sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a przepisem stanowiącym jej podstawę wydania; naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny; skutki wywołane przez decyzję nie są możliwe do zaakceptowania z punku wymagań praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo – gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, gdy treść decyzji stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy – obowiązującej regulacji prawnej. Sąd podkreślił, iż kwestia czy elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego nie jest na tyle oczywista, że nie wymaga wykładni elementów składających się na ustawową definicję inwestycji celu publicznego, w szczególności art. 6 pkt 2 i pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane przepisy były przedmiotem wykładni sądów, która wprawdzie obecnie jest ugruntowana, lecz wcześniej nie była jednolita. Natomiast na tle elektrowni wiatrowych nadal odmienną interpretację prezentują naczelne organy administracji. Sąd stwierdził, iż skoro przepisy powodują rozbieżną wykładnię, to fakt wyboru jednej z interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, iż zaistniała kolejna przesłanka, od której zależy stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, stanowiąca o wywołaniu wadliwą decyzją skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Sąd podkreślił, iż gdyby Wójt Gminy D. prawidłowo zgodnie z wnioskiem skarżącego prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zespołu elektrowni wiatrowych, niewątpliwie uzyskał by on pozytywną decyzję, bowiem przeszkody w tym zakresie nie istniały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ł., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd, iż wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedsięwzięcia nie będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 tejże ustawy w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi rażącego naruszenia prawa pozwalającego na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wskazując na wyżej wymienione naruszenie prawa, jako przesłankę podstawy kasacyjnej określonej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, iż nie budzi wątpliwości, iż Wójt Gminy D. dopuścił się oczywistego naruszenia prawa, wydając decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla inwestycji nie będącą taką inwestycją. Ewidentnie zatem naruszył art. 50 ust.1 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe przepisy są jasne i nie wymagają skomplikowanej interpretacji. Art. 2 pkt 5 zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego, również art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera definicje celów publicznych przez ich taksatywne wymienienie. Pełnomocnik podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że treść art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż kwestie w nich regulowane zostały jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięte w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych i nie wywołują wątpliwości w doktrynie prawniczej. Pełnomocnik podniósł, iż wbrew stanowisku Sądu, wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej byłoby niemożliwe, gdyż nie byłby spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem pełnomocnika w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do uznania naruszenia dokonanego przez organ za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. N. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, iż podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż nie zostały zachowane wszystkie trzy przesłanki mówiące o rażącym naruszenia prawa. Podniósł nadto, iż wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, w przypadku elektrowni wiatrowych nie ma zastosowania art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy zasada dobrego sąsiedztwa podlega wyłączeniu w stosunku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, do których zalicza się elektrownie wiatrowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, iż kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2006 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu czterech elektrowni wiatrowych został wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy istnieje podstawa do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. (II OSK 57/08, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej). W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należało uznać stawiany w skardze zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla przedsięwzięcia nie będącego inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że budowa zespołu elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego, tym samym decyzja ostateczna Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2006r. jest sprzeczna z przepisami art. 50 ust.1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To stanowisku Sądu nie jest przez stronę skarżącą kasacyjnie kwestionowane. Natomiast autor kasacji nie godzi, się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż aczkolwiek wskazana decyzja narusza powołane przepisy prawa, to jednak naruszenie ich ma charakteru rażącego, tym samym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności tej ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew skardze kasacyjnej, prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionwanej decyzji organu pierwszej instancji ze względu na występującą wcześniej - w dacie jej wydania – niejednolitość w orzecznictwie i sądów administracyjnych oraz organów administracyjnych co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której w części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego. Organy administracyjne również wtedy przyjmowały, że elektrownia wiatrowa należy do inwestycji celu publicznego. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja i tok rozumowania Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego należało uznać, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wypada jeszcze raz podnieść, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 959/08, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r. , II OSK 1334/09, lex nr 741383 ). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.