VI SA/Wa 44/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Komendant Główny Policji (organ II instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – skarżącej – A. Sp. z o.o. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji (organ I instancji) z dnia [...] września 2009 r., w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] z dnia [...] września 2009 r.. Ustalono, że w dniu [...] października 2006 r. około godziny 9:30 w rejonie Al. [...] róg [...] w [...] funkcjonariusze Policji zatrzymali do kontroli drogowej samochód osobowy marki [...] – nr rejestracyjny [...]. Pojazdem kierował p. J. P., zamieszkały w [...] przy ul. . [...] m. [...]. Ww. pojazd był wyposażony w lampę, ponadto z boku samochodu były umieszczone napisy o treści: "[...]", nr telefonu "[...]". W środku pojazdu zainstalowany był taksometr "[...]" o numerze fabrycznym – [...]. Dokonując kontroli samochodu osobowego Policjanci uznali za naruszone przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm., - u.t.d.) - tj. art. 92 tej ustawy. Powyższe stwierdzenie wynikało z faktu, iż kierowca ww. samochodu świadczył usługi na rzecz A. Sp. z o.o. Przewóz był wykonywany przez p. J. P., natomiast świadczony był przez A.. Funkcjonariusze wywiedli to z wylegitymowania się w.w wypisem z licencji wydanym na rzecz D. S.. Z umowy zawartej w dniu [...] września 2006 r. wynika, iż [...] zostaje wynagrodzone procentowo od wartości netto wygenerowanego obrotu co daje powód do stwierdzenia, iż obrót generowany jest przez A. Sp. z o.o. W związku z powyższymi naruszeniami Komendant [...] (Komendant [...]) działając na podstawie art. 92 u.t.d. wydał w dniu 29 października 2008 r. decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę w wysokości 18 000,- złotych i zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d., ograniczoną do kwoty 15 000,- złotych. Od ww. decyzji, w dniu [...] marca 2009 r., pełnomocnik skarżącej – radca prawny B. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Komendanta. W uzasadnieniu pełnomocnik spółki stwierdził, iż "decyzja została wydana z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o przepisy, wobec których istnieje obawa, iż są niekonstytucyjne". Uznał, iż za przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji należy uznać art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem decyzja obciążona jest wadą nieważności, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego powinna być derogowana przez Komendanta Policji, jako organ nadrzędny nad Komendantem [...]. Jako podstawę swoich twierdzeń przywołał art. 28 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. twierdząc, że decyzja administracyjna została skierowana do podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Podniósł, iż wprawdzie funkcjonariusze zabezpieczyli paragon fiskalny, lecz nie ustalili okoliczności "przewozu drogowego osób". W ocenie pełnomocnika przedsiębiorstwa organ nie ustalił w sposób miarodajny, okoliczności niezbędnych do ustalenia naruszeń wynikających z u.t.d. oraz uzasadniających nałożenie kary pieniężnej. W dniu [...] września 2009 r. Komendant Policji decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...]. Organ I instancji uznał, iż wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo stwierdzono, że stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2008 r. była A. Sp. z o.o. Na okoliczność powyższą wskazuje bowiem paragon fiskalny, w którym wprost wskazano spółkę jako wystawcę, ponadto z umowy o współpracy zawartej pomiędzy A. Sp. z o. o. a D. S., wynika fakt, iż korporacja płaciła drugiej stronie wynagrodzenie z generowanego obrotu, zatem ww. przedsiębiorstwo świadczyło usługi transportu. Umowa powyższa daje zatem powód do stwierdzenia, że A. Sp. z o.o. nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z uwagi na umorzone, toczące się poprzednio postępowanie wobec D. S., nie można uznać p. J. P. za stronę niniejszego postępowania. Z ww. wniosków, wg organu I instancji, wynika jednoznacznie, nie jest możliwe uniknięcie odpowiedzialności administracyjnej przez spółkę A. Sp. z o.o. Wobec powyższego organ uznał, iż art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może w przedmiotowej sprawie zostać uwzględniony i w związku z tym odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pismem z dnia [...] października 2009 r., od decyzji Komendanta Policji, odwołanie wniósł pełnomocnik skarżącej. Podniósł argumenty zawarte w swoim wniosku z dnia [...] marca 2009 r., wnosił on o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji". Dnia [...] listopada 2009 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji z dnia [...] września 2009 r. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik skarżącej wnoszą w niej, w szczególności o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. zawieszenie postępowania wobec okoliczności, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym, postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz 3. zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wskazał, iż "decyzja została wydana z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o przepisy, wobec których istnieje obawa, iż są niekonstytucyjne". Uznał, iż za przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji należy uznać art. 156 § 1 § 2 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a., albowiem decyzja obciążona jest wadą nieważności, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego jego zdaniem decyzja powinna być derogowana przez Komendanta Policji, jako organ nadrzędny nad Komendantem [...]. Ponadto stwierdzono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art.75 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jego zdaniem wyniki kontroli mogą być jedynie wykorzystywane do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania do w określonych postępowaniach tj. cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, postępowania karnego lub karno skarbowego, o wykroczenia, przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumenty, i wnioski zawarte w dotychczasowym stanowisku wyrażonym w decyzji poprzedzającej złożenie skargi. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach wynikających z k.p.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Sąd uznał argumenty przedstawione w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. za uprawnione do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ prawidłowo uznał, iż w przedmiotowej sprawie podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) - sankcją za powyższe naruszenie zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz treścią lp. 1.1. załącznika do tej ustawy jest kara pieniężna w wysokości określonej ww. przepisami ustawodawcy. Jak wynika z akt sprawy – A. Sp. z o.o. wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, posiadając umowę o współpracy z D. S. co organ stwierdził na podstawie paragonu fiskalnego wydrukowanego w dniu kontroli, a domniemał z inspekcji kasy fiskalnej zarejestrowanej na skarżącą spółkę. Powyższe konkluzje znajdują swoje odzwierciedlenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. I tak dla przykładu można przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. II GSK 911/08 stwierdził, iż: "Ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (...), nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP (...)". W powyższym orzeczeniu sąd administracyjny ponadto podniósł, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, przyczynia się natomiast do zapewnienia równości szans przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, iż argument zaprezentowany przez pełnomocnika skarżącej, a dotyczący tego, iż A. Sp. z o.o. nie wykonywała działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób wynikającego z art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz z załącznika do niej – lp.1.1 podlega obaleniu. W ocenie Sądu to skarżąca nie dochowała należytej staranności w wykonywaniu swojej działalności, albowiem nie zastosowała się do przepisów ustawy obowiązującej wszystkich przewoźników. Na podstawie dyspozycji art. 18 ust. 5 ustawy u.t.d. można wywieść, iż przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym przeznaczonych do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru; b) umieszczania na pojeździe oznaczeń, adresu i telefonu przedsiębiorcy; c) umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych. Powyższy przepis nie nasuwa umotywowanych wątpliwości interpretacyjnych i należy uznać, iż organ prawidłowo zastosował przepisy dotyczące ww. naruszenia. W sprawie niniejszej można stwierdzić, że spółka złamała przepisy dotyczące transportu drogowego i nie zastosowała się do zaleceń ustawodawcy, wymienionych w u.t.d. i z tej przyczyny została nałożona na nią kara pieniężna w wysokości 15 000,- złotych. Przepisy ustawy wyraźnie nakładają na organ obowiązek nałożenia stosownego środka represyjnego w przypadku złamania zasad wynikających z obowiązków przewoźniczych (por. wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 650/08). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 156. § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która m.in. pkt. 4 tego przepisu została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy organ mylnie ustalił stosunki między podmiotami pewnych czynności. Przede wszystkim zaś, jak wskazuje wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1998 r., IV SA 2272/97, Lex nr 45697: "Art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje taką sytuację, że osoba, do której skierowana została decyzja istniej. Wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo stwierdził, że stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2008 r. była A. Sp. z o.o. Zdaniem sądu Na okoliczność powyższą wskazuje paragon fiskalny, w którym wprost wskazano spółkę jako wystawcę, ponadto z umowy o współpracy zawartej pomiędzy A. Sp. z o. o. a D. S., wynika fakt, iż korporacja płaciła drugiej stronie wynagrodzenie z generowanego obrotu, zatem ww. przedsiębiorstwo świadczyło usługi transportu. Umowa powyższa daje zatem powód do stwierdzenia, że A. Sp. z o.o. nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego. Argument skarżącego zawarty w skardze, że decyzji zarzuca w którym zarzuca on naruszenie przepisów materialnych i niezastosowanie art. 156 § 1 § 2 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. ze wskazanych powodów nie może ostać. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna spośród przesłanek nieważności postępowania wskazanych przez skarżącego. Wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i mają tkwić w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Należy zauważyć, że jeżeli organy kontroli widzą taką konieczność, to wyniki kontroli mogą zostać wykorzystywane do formułowania wniosków o wszczęcie innych postępowań, co nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy, zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy. Tak więc zarzut skarżącego, iż materiały z kontroli mogą być wykorzystane tylko w innych postępowanich jest niezasadny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów o transporcie drogowym. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest, bowiem, przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia naruszenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn - przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego - stwierdzenie określonego ustawą naruszenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają więc ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Na tle ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy należało uznać za udowodnione, że przedsiębiorca naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. - u.t.d. i z tego powodu jego wniosek nie może być uwzględniony. Zdaniem sądu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszanie postępowania sądowego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie. Oceniając wystąpienie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy, iż instytucja zawieszenia postępowania stanowi zaprzeczenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd Administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Konfrontacja przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikających z cytowanego art. 7 p.p.s.a. prowadzić musi do wniosku, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym wypadku ceniona w celu ustalenia, czy zaistniała w toku postępowania przeszkoda faktycznie uzasadnia odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. Celowość zawieszenia postępowania powinna być analizowana także z punktu widzenia ewentualnego wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Zdaniem sądu złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Nie uzasadnia wniosku o zawieszenie postępowania zakwestionowanie przez stronę postępowania administracyjnego konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oczekiwanie na ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej materii. Związek pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy jest jedynie pośredni, potencjalny, a zakwestionowane przepisy korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją. Podobne stanowisko należy przyjąć w wypadku przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich lub Sądowi Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich na podstawie art. 234 TWE. Sąd rozpoznając skargę nie dopatrzył się naruszenia przepisów k.p.a. oraz reguł prawa materialnego i uznał, iż nie zachodzą przesłanki do przychylenia się do stanowiska skarżącej i z uwagi na powyższe orzekł o jej oddaleniu. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc wyżej sformułowane wnioski, wynikające z naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym pod uwagę, Sąd zastosował art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydał orzeczenie oddalające skargę.