IV SA/Wa 926/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skarg F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargi - [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenie usługowo-biurowe, połączonej z dobudową schodów zewnętrznych oraz wykonaniem nowego wejścia do budynku na fragmencie działek geodezyjnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. złożył B. Sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność w/w zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że z dniem 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jednocześnie zgodnie z art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z pisma organu prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 9 marca 2011 r. wynika, że inwestorzy w przedmiotowej sprawie K. R. i P. S. nie wystąpili z wnioskiem, o którym mowa w art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Oznacza to, jak wskazał organ II instancji, że prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. przysługuje jedynie inwestorom. Ponieważ zażalenie wniósł podmiot nie będący inwestorem, należało stwierdzić, iż zażalenie to zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada w tej sprawie legitymacji do jego złożenia. Okoliczność ta stanowi podmiotową przesłankę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia złożonego przez B. Sp. z o.o. Na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie skargi. Jedną skargę złożyła F. Sp. z o.o. z siedzibą w K., drugą skargę złożyło B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Skarżąca F. Sp. z o.o. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pominięcie, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Skarżąca F. Sp. z o.o. wskazała, iż jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] i jako właściciel lokalu stanowiącego odrębną własność ma interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym. F. Sp. z o.o. nie została poinformowana o wszczęciu postępowania na wniosek B. Sp. z o.o., nie miała zatem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz nie zostało doręczone jej zaskarżone postanowienie. Skarżące B. Sp. z o.o. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. naruszenie art. 112 k.p.a. w związku z art. 124 k.p.a., albowiem w postanowieniu organu I instancji skarżący został pouczony o przysługującym mu prawie zaskarżenia postanowienia w drodze zażalenia. Wskazało również na naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. z uwagi na wydanie postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, co burzy zaufanie obywateli do organów Państwa. W skardze zarzucono również niekonstytucyjność przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art.. 8 Konstytucji poprzez pozbawienie strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji nierównego traktowania obywateli. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedziach na skargi wniósł o ich ooddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. zarządził połączenie spraw o sygn. akt IVSA/Wa 926/11 i sygn. akt IVSA/Wa 927/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt IVSA/Wa 926/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi nie są zasadne, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych- zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inny podmiot aniżeli inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekający w niniejszej sprawie w dniu [...] marca 2011 r., obowiązany był wziąć pod uwagę znowelizowane brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawężające krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji wyłącznie do inwestora. W dacie tej wniesienie zażalenia przez inne niż inwestor strony, w tym przez skarżące B. Sp. z o.o. było niedopuszczalne. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy, który został przedstawiony do uzgodnienia wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia 13 maja 2005 r. Stosownie do brzmienia art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem inwestor mógł złożyć wniosek o stosowanie dotychczasowych przepisów. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ ustalił, że taki wniosek nie został złożony, a zatem znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, które ograniczają podmiotowo możliwość zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wyłącznie do inwestora. Skoro wolą ustawodawcy było wprowadzenie kontroli instancyjnej postanowień uzgodnieniowych jedynie na wniosek inwestora, to wyłącza to możliwość kontroli tych orzeczeń przez sądy administracyjne ze skargi innych podmiotów niż inwestor. Jednocześnie należy zauważyć, że samo pouczenie stron w postanowieniu organu I instancji o możliwości jego zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia takiego orzeczenia. Skoro brak jest normy prawnej, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia organu I instancji wydanego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inny podmiot niż inwestor, to stanowisko organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez B. Sp. z o.o. należy uznać za prawidłowe. Z akt administracyjnych wynika, że zarówno skarżąca F. Sp. z o.o., jak i skarżące B.Sp. z o.o. są stronami postępowania głównego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pomieszczenie usługowo-biurowe, połączonej z dobudową schodów zewnętrznych oraz wykonaniem nowego wejścia do budynku na fragmencie działek geodezyjnych nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.. Oba te podmioty uprawnione były do udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przed organem I instancji. Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy zaskarżonego postanowienia oraz stan prawny w jakim orzekał organ, nie można zgodzić się z zarzutami skarg, dotyczącymi naruszenia w toku postępowania prze organem II instancji art. 10, 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Sąd nie podziela również zasadności zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na art. 32 w zw. z art.. 8 Konstytucji RP. Faktycznie zakwestionowany przepis, po jego zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ogranicza krąg podmiotów mogących zaskarżyć postanowienie organu I instancji w postępowaniu uzgodnieniowym, dając to uprawnienie jedynie inwestorowi. Zauważyć jednak należy, że ograniczenie to istnieje tylko na etapie postępowania uzgodnieniowego. W toku postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji, każda ze stron tego postępowania, nie tylko inwestor, uprawniona jest podnosić zarzuty w stosunku do wydanej decyzji obejmujące także kwestie, które były przedmiotem uzgodnienia. Organ odwoławczy zobowiązany będzie zbadać zasadność tych zarzutów. Zmiana przepisu art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika z przyjętych rozwiązań systemowych, ale w konsekwencji nie prowadzi ona do nierównego traktowania obywateli, gdyż uprawnienia stron, poza inwestorem, przesuwa jedynie na inny etap postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargi.