II GSK 2390/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 512/11 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...]. Postanowieniem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 512/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę M. B. na decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie renty strukturalnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. M. B. wniosła skargę na wskazaną wyżej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, mimo że rozstrzygnięcie to zawierało pouczenie o możliwości odwołania się do organu II instancji. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec niewyczerpania przed wniesieniem skargi wymaganego toku instancji – skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. B. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami danej sprawy oraz nierozpoznanie jej istoty w wyniku rozparzenia skargi w stosunku do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sytuacji, gdy zaskarżono w niej inne rozstrzygnięcie, a mianowicie postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji skarżąca wyczerpała w przedmiotowej sprawie drogę instancyjną, gdyż odwołała się od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r., zaś organ odwoławczy zajął w tym zakresie stanowisko, wydając w dniu [...] lipca 2011 r. postanowienie o uchybieniu przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Właśnie to ostatnie orzeczenie organu administracji stanowiło przedmiot zaskarżenia w skardze. Gdyby Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę zawarte w skardze zarzuty dotyczące zasadności postanowienia wydanego przez organ II instancji, to zauważyłby, że skarżąca wyczerpała w przedmiotowej sprawie drogę instancyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji od chwili wyodrębnienia skargi na decyzję organu I instancji stało się bezprzedmiotowe. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na akt, który nie był przedmiotem tejże skargi. Zdaniem strony, przedmiotem skargi było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania a nie decyzja organu I instancji o odmowie przyznania renty strukturalnej. Ocena tak postanowionego zarzutu wymaga przedstawienia przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie przed Sądem pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. M. B. (reprezentowana przez brata – S. P.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W.) skargę, w której jako zaskarżone akty wskazała: 1) decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], o odmowie przyznania renty strukturalnej; 2) postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2011 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od wymienionej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 3) decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", której adresatem był T. H. B. Zarządzeniem z dnia 14 września 2011 r. Przewodniczący Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, powołując się na art. 57 § 3 p.p.s.a., rozdzielił skargi, uznając że skarżąca wniosła w istocie trzy skargi na trzy różne akty administracyjne. Niniejsze postępowanie kasacyjne dotyczy jednej z rozdzielonych przez Sąd pierwszej instancji spraw tj. sprawy ze skargi na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że sprawy dotyczące pozostałych wskazanych w skardze aktów administracyjnych zostały zarejestrowane w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu pod oddzielnymi sygnaturami: III SA/Wr 510/11 - skarga na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz III SA/Wr 511/11 - skarga na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną w stosunku do T. H. B. W chwili rozstrzygania niniejszej skargi kasacyjnej postępowanie przed WSA we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 510/11 nie zostało jeszcze zakończone, zaś w sprawie III SA/Wr 511/11 Sąd ten nieprawomocnym postanowieniem z dnia 13 października 2011 r. odrzucił skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwy sposób procedowania przez WSA we Wrocławiu na etapie rozdzielania skarg doprowadził w efekcie do wydania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi, której w istocie nie było. Analiza treści skargi strony z dnia 12 sierpnia 2011 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca wskazała wprawdzie, jako zaskarżone, trzy akty administracyjne, jednakże akty te zostały wydane w dwóch a nie w trzech postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Celem tego przepisu jest w szczególności doprowadzenie do sytuacji, by w jednym postępowaniu sądowym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego były akty lub czynności organu administracji podjęte w jednym postępowaniu administracyjnym a nie w wielu takich postępowaniach. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że rozdzieleniu podlegają skargi dotyczące aktów lub czynności wydanych w różnych sprawach administracyjnych. Za całkowicie wadliwe uznać natomiast należy rozdzielanie skarg na akty wydane w I i II instancji jednego postępowania administracyjnego w jednej sprawie administracyjnej. W sytuacji, gdy strona wskazuje jako zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane w jednym postępowaniu administracyjnym, to choćby pierwsze rozstrzygnięcie miało charakter merytoryczny a drugie procesowy, należy uznać, że strona wnosi jedną skargę, w której kwestionuje ostateczne rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, które to rozstrzygniecie prowadzi jednocześnie do utrwalenia merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji, kwestionowanego przez stronę. W tym znaczeniu, skarżąc ostateczne rozstrzygnięcie o charakterze procesowym strona kwestionuje jednocześnie pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie merytoryczne. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że M. B. nie wniosła odrębnej skargi na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., a jedynie wskazała, że kwestionując postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, będące ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym w toku instancji, czyni to w celu wzruszenia merytorycznej decyzji I instancji, którą kwestionuje. Oceniając odmiennie treść skargi Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zakreślenie granic sprawy i zbędne wyodrębnienie, jako oddzielnej sprawy, skargi na decyzję organu I instancji. Podkreślić należy, że kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania będzie przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie III SA/Wr 510/11. Ewentualne uwzględnienie skargi na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania automatycznie uruchamia rozpoznanie odwołania i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji i kontrolę decyzji wydanej w I instancji. Jest oczywiste, że wniesienie skargi na postanowienie o uchybieniu terminu miało doprowadzić do takiego właśnie skutku i merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Oddalenie skargi na postanowienie o uchybieniu terminu spowoduje, że rozstrzygnięcie merytoryczne wydane w I instancji stanie się rozstrzygnięciem ostatecznym. Zatem w jednym i drugim przypadku sądowa kontrola postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wywołuje skutek w przedmiocie ostatecznego charakteru decyzji I instancji. Jeżeli skarga do Sądu była niefortunnie sformułowana przez stronę działającą bez adwokata i Sąd miał wątpliwość co do zakresu zaskarżenia, należało wyjaśnić stronie w trybie art. 6 p.p.s.a. jej sytuację procesową i wówczas ustalić zakres zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie było to konieczne, gdyż z treści skargi wynikają w sposób jasny intencje strony. Oznacza to, że postępowanie przed Sądem pierwszej instancji w niniejszej sprawie, dotyczącej skargi na decyzję organu I instancji, było od początku bezprzedmiotowe i jako takie nie powinno się w ogóle toczyć. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie było odrębnego przedmiotu skargi, to postępowanie takie od momentu jego wyodrębnienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed Sądem pierwszej instancji w sprawie skargi na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r.