I OSK 137/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 620/11 w sprawie ze skargi D. S. na czynność Starosty Ż. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 620/11), uzupełnionym wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., orzekając na skutek skargi M. D., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Ż. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów: [...], uznając jednocześnie uprawnienie D. S. do otrzymania zwrotu części uiszczonych opłat w wysokości po [...] zł za każdą z w/w kart oraz uznając obowiązek Starosty Ż. w tym samym zakresie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. D. S. wystąpił o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie [...] kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości [...] zł. Pismem dnia [...] lipca 2011r. Starosta Ż. wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego sprowadzonego indywidualnie z zagranicy wydaje właściwy starosta (prezydent miasta) przy pierwszej rejestracji w kraju - po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Wysokość opłaty za kartę pojazdu ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy). W tym zakresie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), zgodnie z którym organ rejestrujący pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. W dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku (sygn. akt U 6/04) stwierdził, iż przepis o wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z Konstytucją RP. Jednocześnie jednak – podkreślono - zachowano moc niekonstytucyjnego przepisu do dnia 30 kwietnia 2006 r. Dopiero w dniu 28 marca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał nowe rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalając opłatę w wysokości 75 zł (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). Z powyższych względów zatem, organ rejestrujący pojazd nie był uprawniony do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydaną kartę pojazdu, gdyż opłata w wysokości 500 zł obowiązywała do dnia 15 kwietnia 2006 r. Starosta zaznaczył również, że pobranie opłaty jest czynnością materialno – techniczną, nie wymagającą wydania decyzji administracyjnej. Opłaty związane z wydaniem karty pojazdu są opłatami, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, gdyż do ich ustalenia lub określenia nie są uprawnione organy podatkowe. D. S., wzywając w dniu [...] lipca 2011 r. organ do usunięcia naruszenia prawa, zażądał stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie w/w kart pojazdów. W odpowiedzi na wezwanie, Starosta Ż. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, D. S. domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Ż. z dnia [...] lipca 2011 r. oraz stwierdzenia obowiązku organu do zwrotu części opłat za wydanie 131 kart pojazdów, pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odpowiadając na skargę Starosta Ż. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził - na zasadzie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: P.p.s.a.) – bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz uznał uprawnienie D. S. i - tym samym zobowiązanie Starosty Ż. - do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ z tytułu wydania 131 kart pojazdów, objętych wnioskiem strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki na wstępie powołał się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. ( sygn. akt I OPS 3/07), w której przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest w tym przypadku tylko zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą - według przepisu prawa - osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę, że w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. zostały od D. S. pobrane opłaty za wydanie [...] kart pojazdów, których podstawą był przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przepis ten następnie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekając jednak o niezgodności w/w przepisu z ustawą i Konstytucją, Trybunał jednocześnie stwierdził, że traci on moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r., a więc po okresie, w którym skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu. Sąd podkreślił, że pomimo, iż Trybunał Konstytucyjny uznał w tym wypadku za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu (do dnia 1 maja 2006 r.), przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. W związku z tym zaś, iż - po myśli art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom - to, w przypadku, gdy sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Uprawnienie to nie pozostaje przy tym w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z: Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega tylko na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że podjęcie przez Starostę zaskarżonego aktu nastąpiło w oparciu o przepis, który był sprzeczny z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są zaś bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie bowiem z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych, odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE, stała się też przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE zaś "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W konsekwencji więc Sąd Wojewódzki uznał, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Ż. z dnia [...] lipca 2011 r. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało wskazane wyżej rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Starosta Ż. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) polegającą na niewskazaniu aktualnej klasyfikacji opłaty za wydanie karty pojazdu podczas interpretacji słowa "opłata" i w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 70 § 1 i 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), 2) błędną wykładnię i niezastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), a także przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r., co doprowadziło do niezastosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), 3) niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do opłat za karty pojazdu uiszczonych przed wejściem w życie wspomnianego przepisu, 4) błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, Sąd orzekający jest władny samodzielnie oceniać zgodność tego przepisu z Konstytucją (w przypadku aktu rangi podustawowej również z ustawą) od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Starosta Ż. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Ponadto, skarżący kasacyjnie podnosił zarzut przedawnienia roszczenia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor akcentował, że wniosek o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie [...] kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości [...] zł został złożony w Starostwie Powiatowym w Ż. dnia [...] lipca 2011 r. a zatem w momencie, w którym uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty wynikało już z innej, niż pierwotnie, podstawy prawnej. W związku bowiem z wejściem w życie dnia 1 stycznia 2010 r. przepisów ustawy o finansach publicznych w nowym brzmieniu, zmienił się tryb dochodzenia zwrotu nadpłaty. Wskazywano zatem, że art. 60 w/w ustawy, obowiązujący od dnia 1 stycznia 2010 r., wyszczególnia wśród dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego grupę środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym oraz wymienia przykładowy, otwarty katalog takich środków. Opłatę za kartę pojazdu należy aktualnie klasyfikować właśnie jako środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym w związku z tym, że jest ona pobierana na podstawie przepisu art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, a wpływ z tej opłaty stanowi jedno ze źródeł dochodów własnych powiatów (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010, Nr 80, poz. 526 ze zm.). Skarżący kasacyjnie zwracał przy tym uwagę, iż w obecnym stanie prawnym niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym podlegają dwóm różnym porządkom, a ich wskazanie uzależnione jest od tego, czy organem kompetentnym w sprawie jest organ podatkowy czy inny organ. W pierwszym przypadku zastosowanie kompleksowe ma ordynacja podatkowa, natomiast w drugim - w zakresie procedury - stosuje się kodeks postępowania administracyjnego, a przepisy prawa materialnego, zamieszczone w ordynacji, stosowane są odpowiednio. Zgodnie więc z obowiązującą w dniu wniesienia wniosku regulacją, to Starosta Ż. był wprawdzie organem właściwym w sprawie zwrotu kwoty nadpłaty, ale w związku z tym, że sprawa ta nie była uregulowana w ustawie o finansach publicznych, zastosowanie znajdował przepis art. 67 tej ustawy ustawy, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Rozważając znaczenie przepisów przejściowych, bowiem opłata za wydanie kart pojazdu została, w tym przypadku, wniesiona przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, skarżący kasacyjnie podnosił, że zgodnie z przepisem art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem – zdaniem organu - ewidentnie do sprawy wszczętej po dniu 1 stycznia 2010 r., dotyczącej zwrotu kwoty nadpłaty - stosuje się nową regulację tj. właściwe przepisy k.p.a. oraz art. 70 § 1 i 79 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych. W świetle zaś art. 79 § 2 i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, uprawnienie do złożenia wniosku w części dotyczącej nadpłaty powstałej w związku z wydaniem kart pojazdów, wymienionych w sentencji wyroku, od 21 maja 2004 r. do 21 grudnia 2005 r. wygasło w związku z upływem pięcioletniego terminu przedawnienia. Zatem wniosek złożony dnia 21 lipca 2011 r. nie mógł zostać uznany za skuteczny w nowym reżimie prawnym. Ponadto, odnosząc się do kolejnych zarzutów, Starosta twierdził, że pogląd Sądu I instancji, zakładający niestosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003r. do stanów faktycznych sprzed 15 kwietnia 2006 r. w sposób ewidentny, nie dawał się pogodzić z art. 190 ust. 3 Konstytucji i w istocie podważał sens wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a zwłaszcza zawartej w nim klauzuli odraczającej. Stanowisko Sądu I instancji całkowicie pomijało także negatywne konsekwencje finansowe dla Powiatu, jakie powstaną w związku ze zwrotem opłat za karty pojazdów, a przez to godzi w interes publiczny. Podnoszono również, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić do odmiennych wniosków niż sformułowane powyżej, ponieważ wynika z niego związanie Sądu orzekającego przede wszystkim postanowieniami Konstytucji, a więc również jej art. 190 ust. 3, o której nadrzędności nad prawem wspólnotowym Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiedział się w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt K 18/04. In fine wskazywano także, że Sąd I instancji naruszył § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. przyjmując, że przepis ten nie obowiązuje niejako od samego początku, bez względu na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tej materii. Zdaniem skarżącego, przy okazji doszło także do niezastosowania wspomnianego wyżej art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 26 marca 2006 r. Przyjmując bowiem, że zamiast 500 zł D. S. powinien był uiścić kwotę 75 za wydanie karty pojazdu, Sąd orzekający w istocie zastosował § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa ż dnia 26 marca 2006r. do kart pojazdu wydanych przed wejściem w życie tego przepisu. Odpowiadając na skargę kasacyjną, D. S. wnosił o jej uwzględnienie z jednoczesnym oddaleniem wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ powołanie się przez organ na nowelizację ustawy o finansach publicznych nastąpiło dopiero w postępowaniu kasacyjnym, co powoduje wydłużenie faktycznego zwrotu żądanej sumy co najmniej o rok. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 r. natomiast uczestnik postępowania, zwracając uwagę na brak jednolitości w orzecznictwie sądów wojewódzkich, zmienił stanowisko i wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieusprawiedliwione. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych podnieść należy, że rozpoznawana sprawa była jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny a stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku było zgodne z przyjętą w orzecznictwie sądowymi, jednolitą linią orzeczniczą, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów konstytucyjnych tj. art. 178 ust. 1 i (zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) a także związanych z nimi zarzutów dotyczących § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (obu) w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu wskazać trzeba, że w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, publ. LEX nr 518241) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Zarówno przy tym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego sądu orzekającego do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez Sąd, w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, wynika z art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. ( sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA nr 2, poz. 39) z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który - z mocy art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica – jak trafnie podniósł to Sąd Wojewódzki - polega jednak na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające taką niezgodność, wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd, jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Dlatego nie można mówić o sprzeczności w stanowisku Sądu, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia, wprawdzie formalnie obowiązywał, jednakże Sąd odmówił jego zastosowania, ponieważ należy odróżnić obowiązywanie przepisu - rozumianego jako pozostawanie tego przepisu w systemie prawnym - od jego stosowania lub odmowy stosowania przez Sąd w konkretnej sprawie. W analizowanym przypadku rozpoznanie skargi przez Sąd I instancji nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04, OTK-A z 2006 r., nr 1, poz. 3) niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu. Problem sprowadzał się więc do tego, jakie znaczenie prawne - w sprawie rozpoznawanej przez Sąd - miało stwierdzenie przez Trybunał, że przepis rozporządzenia, który miał być podstawą oceny legalności zaskarżonego do Sądu aktu administracyjnego, był niezgodny z Konstytucją, przy czym Trybunał orzekł na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, że przepis ten tracił moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał. Odnośnie wyżej przedstawionego problemu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie się już wypowiadał, w tym w szczególności w wyrokach: z dnia 2 lipca 2003 r. (sygn. akt K 25/01, OTK-A z 2003 r. nr 6, poz. 60), z dnia 27 października 2004 r. ( sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. nr 9, poz. 96), z dnia 31 marca 2005 r. (sygn. akt SK 26/02 (OTK-A z 2005 r., nr 3, poz. 29) i z dnia 27 kwietnia 2005 r. (o sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. nr 4, poz. 42). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w w/w orzeczeniach zasadniczo polegało na przyjęciu poglądu, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone zostało - w stosunku do niego - domniemanie konstytucyjności, przepis ten winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Zdaniem Trybunału bowiem, do nadejścia wskazanego terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis ustawy zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji, także to rozstrzygnięcie zamieszczone w tekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie Sądy. Konstytucja nie przewiduje bowiem żadnego wyjątku w stosunku do zasady wyrażonej w jej art. 190 ust. 1. Uczynienia wyjątku w tym względzie nie uzasadnia przy tym art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało przyjęte również w uchwałach Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. (sygn. akt III CZP 45/03, OSNC z 2004 r. nr 9, poz. 136) i z dnia 23 stycznia 2004 r. ( sygn. akt III CZP 112/03, OSNC z 2005 r. nr 4, poz. 61). Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga, że przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Omawiane zaś zagadnienie dotyczyło stwierdzenia niezgodności z Konstytucją i ustawą, ale przepisu rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić stanowisko, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. ( sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...). Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63); z dnia 18 grudnia 2000 r. (sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104); z dnia 21 lutego 2000 r. (sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90) i z dnia 22 maja 2000 r. (sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)." Samo odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje zaś sytuacji odmiennej od tej, która została rozważona powyżej, a już na pewno nie ogranicza wskazanego wyżej uprawnienia sądu administracyjnego do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. W świetle uwag powyższych zatem, uprawnienie sądu administracyjnego, tym bardziej nie może być podważone w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisu rozporządzenia wykonawczego z Konstytucja i ustawą przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia, spowodował swym orzeczeniem, że przepis, w stosunku do którego stwierdzono przecież niezgodność z normą konstytucyjną, zyskuje szczególnie wiążącą moc. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie bowiem uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się ona niezgodny z ustawą zasadniczą. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma więc wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma tylko na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę wadliwego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Zasadne jest więc przyjęte w judykaturze stanowisko, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05). Z wyżej wskazanych powodów nieuzasadnione jest twierdzenie, iż Trybunał Konstytucyjny odraczając w czasie utratę mocy orzeczenia uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, spowodował w istocie, iż działanie organu związane z pobraniem opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym, że organ ten nie był obowiązany dokonać zwrotu bezprawnie pobranej opłaty. W konsekwencji powyższych argumentów nie można więc też uznać zasadności zarzutu, dotyczącego art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia. Podniesione argumenty wskazują bowiem właśnie na zastosowanie obu przepisów, zobowiązujących sąd do oceny zgodności z prawem działań administracji, tyle, że w takim ich rozumieniu, które uwzględnia wskazane wyżej przepisy Konstytucji, dotyczące związania samego Sądu przepisami Konstytucji (w szczególności art. 175 ust. 1, art. 178, art. 184 w zw. z art. 8 ust. 2, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przechodząc do zarzutów związanych z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych należy zauważyć, że zarzuty te nie były także usprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie prezentował stanowisko, że na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych istniał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r. w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Jedynie bowiem postępowania o zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu, wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. (data wejścia w życie ustawy o finansach publicznych) powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Zwrócić jednak należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie – jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki - regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.