VII SA/Wa 1104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2011 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: (...) wydaną (...) marca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2010r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę W. z dnia (...) kwietnia 2007r. w przedmiocie pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, ze decyzją z dnia (...) października 2010r., znak: (...), Wojewoda (...) odmówił stwierdzenia, na wniosek K. K., nieważności decyzji Starosty W. z dnia (...) kwietnia 2007r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku garażowego i węzła betoniarskiego z dwoma silosami na cement na działce nr ewid. (...) położonej w miejscowości Ł., Gm. W., zmienionej decyzją Starosty W. z dnia (...) maja 2007r., Nr (...). Odwołanie od tej decyzji wniósł K. K. W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po analizie zebranego materiału uznał, iż organ I instancji wszczął postępowanie nadzorcze na żądanie podmiotu, który nie ma interesu prawnego koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ przyznał, że K. K. jest współwłaścicielem działki nr (...) graniczącej bezpośrednio z działką inwestora (nr (...)). Jednakże dokonując analizy dokumentacji projektowej uznał, że biorąc pod uwagę odległości projektowanego budynku garażowego od granicy z działką odwołującego się (3 m – 3,5 m) od budynku mieszkalnego wnioskodawcy – (ok. 17 m) i projektowanego węzła betoniarskiego – od granicy z działką (24 – 30 m), a także uwzględniając gabaryty budynku (wysokość 7,25 m) i przeznaczenie – nieruchomość K. K. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Planowana budowa nie powoduje żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki K. K. zgodnie z jej przeznaczeniem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji skarżący podniósł merytoryczne zarzuty do decyzji objętej wnioskiem o pozwoleniu na budowę. Podkreślił również uciążliwości powodowane przez istniejący na działce inwestora zakład tj. m.in. hałas, zapylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2011r. uchylająca decyzję organu I instancji wydaną we wszczętym na wniosek K. K. postępowaniu nieważnościowym i umarzająca postępowanie organu I instancji. Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z § 3 w/w przepisu organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania nadzorczego, natomiast wszczęte umarza m.in. z przyczyn podmiotowych tj. wówczas gdy osoba występująca z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nie ma przymiotu strony. Wobec tego zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie kwestii interesu prawnego K. K. do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności cytowanej decyzji Starosty W. z dnia (...) kwietnia 2007r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Jednocześnie należy podkreślić, że w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2. Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W konsekwencji w takim postępowaniu stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jednakże krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Przy czym zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższego - w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego skarżącego. Należy zaznaczyć, że ocena ta została dokonana w oparciu o właściwe przepisy dotyczące stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W objętej wnioskiem skarżącego decyzji Starosty W. określono, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje działkę inwestora tj. dz. nr ew. (...). Dodatkowo organ ustalił, iż odległość objętego tą decyzją budynku garażowego od granicy z działką sąsiednią nr (...), (usytuowanego wzdłuż tej granicy ścianą bez otworów), wynosi od 3,00 m do 3,5 m, zaś od znajdującego się na działce tej budynku mieszkalnego – 17 m. Odległość projektowanych elementów węzła betoniarskiego od granicy z tą działką wynosi natomiast odpowiednio od 25 m do 30 m , przy czym projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działce skarżącego. Ponadto organ ustalił, ze zatwierdzony decyzją projekt nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do K. K. (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i In. w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanego na niej budynku mieszkalnego, jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Należy przy tym podkreślić, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w taki postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Argumenty podnoszone przez skarżącego należy zatem rozpatrywać w kontekście przedstawionego wyżej interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami wynikającymi z użytkowania obiektu, dodatkowego hałasu lub wzmożonego ruchu samochodowego. Interes faktyczny zaś, pomimo, iż istotny dla zainteresowanego nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa co powoduje że na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.