II OSK 55/12

Dnia 14 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/11 w sprawie ze skarg A. C. i B. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i oddala skargę A.C.; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. C.i B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. C., reprezentowanej przez B. J., od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej wszczęcia, na wniosek A. C. oraz B. D., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] kwietnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta Sopotu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku szkoły na Dom Pomocy Społecznej kategoria XI na terenie położonym w Sopocie przy ul. [...], działka nr [...], oraz zmieniających ją decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] kwietnia 2010 r. i Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] maja 2010 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity – Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] kwietnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta Sopotu pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku szkoły na Dom Pomocy Społecznej kategoria XI na terenie położonym w Sopocie przy [...], działka nr [...], oraz zmieniających ją decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] kwietnia 2010 r. i Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] maja 2010 r. złożyły B. D. oraz A. C.. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczynie A. C. oraz B. D. są właścicielkami wyodrębnionych lokali nr [...] i [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w Sopocie, są współwłaścicielkami działki nr [...], na której położony jest ww. budynek i posiadają odpowiednio udziały: A. C.j: 30.447/10.000.000, B. D.: 26.610/10.000.000. Natomiast wielkość udziału Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Sopocie wynosi 7.334.824 /10.000.000. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity – Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 26. W związku z powyższym interesy właścicieli lokali wyodrębnionych w stosunku do nieruchomości wspólnej – w tym także A. C. oraz B. D. –reprezentuje Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Sopocie. Wnioskodawczynie A.C. oraz B. D. nie były stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz pomimo stosownego wezwania, nie wykazały posiadania swego indywidualnego interesu prawnego pozwalającego na uznanie ich za stronę w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego analiza akt sprawy w szczególności projektu zagospodarowania terenu wskazuje, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Projektowana inwestycja nie ogranicza mieszkańcom budynku nr [...] przy ul. [...], w tym A. C. i B. D., możliwości korzystania z należących do nich lokali, w szczególności nie pozbawia lokali Wnioskodawczyń dostępu do światła słonecznego oraz nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. J. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. C. W uzasadnieniu wskazała, iż jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej, ale nie jest członkiem Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej, a zatem Zarząd Spółdzielni miał obowiązek dostarczyć jej uchwałę, na podstawie której planuje inne przeznaczenie części tej nieruchomości gruntowej i obciążenie służebnością przejazdu. Zmiana charakteru użytkowanej przez spółdzielnię nieruchomości gruntowej objętej współwłasnością w częściach ułamkowych, wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżące nie zgodziły się z organem odwoławczym, iż właścicieli lokali wydzielonych reprezentuje Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Sopocie podnosząc, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje Zarządowi Spółdzielni podstaw do sprawowania nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. W sytuacji, kiedy udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. W skardze podniesiono, iż projektowana inwestycja obejmuje teren nieruchomości Spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych, a podłączone na stałe instalacje z budynku nr [...] do projektowanej inwestycji obciążają ich kosztami ciepła i energii. Zarzucono brak uchwały Zarządu Spółdzielni w sprawie budowy na terenie osiedla projektowanej inwestycji i obciążenia gruntu służebnością sieci energetycznej i sieci ciepłowniczej dla przesyłu ciepła do projektowanej inwestycji. Projektowana inwestycja, zdaniem skarżących, pogorszy warunki mieszkaniowe z powodu braku bezpieczeństwa ppoż i konieczności utworzenia nowych dróg pożarowych, których wykonanie Spółdzielnia określiła na ponad 200.000 zł i taką kwotą obciążeni zostaną członkowie Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowiący podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/2005, Lex nr 209119, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/2004, Lex nr 190574). W rozpoznawanej sprawie wadliwie przeprowadzono postępowanie, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Nie można zgodzić się z poglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżąca A. C. jako właścicielka wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Sopocie nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu przepis art. 27 ust 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nie ograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Zgodnie z art. 27 ust 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do prawa odrębnej własności lokali stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust 2 i 3. Zgodnie z brzmieniem ust 2 art. 27 ww. ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 18 ust 1 ustawy o własności lokali, nie daje podstaw do stwierdzenia, że zarząd powierzony w rozumieniu tego przepisu obejmuje także czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca A. C. jako właścicielka wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, współwłaścicielka części wspólnych budynku i współwłaścicielka gruntu składającego się na nieruchomość wspólną ma interes prawny do wszczęcia postępowania nadzorczego. Oceniając legitymację skargową B. J. wnoszącej skargę we własnym imieniu stwierdzić należy, iż nie posiada ona interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Skarżąca B. J. działała w sprawie jako pełnomocnik córki A.C. co wynika z przedłożonego pełnomocnictwa. W odniesieniu do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, B. J. nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywodzić uprawnienie lub obowiązek skarżącej, pozostający w związku z treścią kwestionowanej decyzji. Uwzględniając powyższe skargę B. J. Sąd oddalił na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. wobec braku interesu prawnego skarżącej do jej wniesienia. Skargę A. C. Sąd uwzględnił bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 13 ust 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że nieruchomość oznaczona jako działka Nr 58/14 położona w Sopocie przy ul. Mickiewicza 55 znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Sopot z dnia [...] kwietnia 2007 r. (zmienionej decyzjami: z dnia 19 kwietnia 2010 r. oraz z dnia 27 maja 2010 r.), podczas gdy nieruchomość, o której mowa powyżej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu; 2) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że spółdzielnia mieszkaniowa w stosunku do nieruchomości wspólnej wykonuje wyłącznie czynności z zakresu zwykłego zarządu, podczas gdy wykonywany przez spółdzielnię zarząd jest wykonywany jak zarząd powierzony, a zatem zarząd obejmujący zarówno czynności zwykłego zarządu jak i czynności przekraczające zwykły zarząd; 3) art. 199 k.c. poprzez przyjęcie przez Sąd, że przepis ten znajduje zastosowanie do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, podczas gdy znajduje on zastosowanie wyłącznie w stosunku do tzw. małych wspólnot mieszkaniowych, o których mowa w art. 19 ustawy o własności lokali. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 157 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, podczas gdy czynności ustalenia (tj. wyjaśnienie czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot oraz czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia dotyczy żądanie) powinny być przeprowadzone przed wszczęciem postępowania i w przypadku wyniku negatywnego powinny stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jedynie w części zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne bowiem i dostatecznie umotywowane były jej zarzuty co do rozstrzygnięcia Sądu I instancji uwzględniającego skargę A. C. (pkt I wyroku WSA). Jakkolwiek skarżący kasacyjnie kierował zarzuty co do całego wyroku wyraźnie posługując się zwrotem "zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego...", to w istocie, co do pozostałych rozstrzygnięć orzeczenia pierwszoinstancyjnego, nie formułował żadnego zarzutu ani w podstawach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazać należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy. Tymczasem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, okoliczność warunkującą konieczność odrzucenia skargi względnie umorzenie postępowania (art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a.). Oznacza to, iż w okolicznościach tej sprawy należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wobec ułomności zarzutów co do rozstrzygnięcia WSA w zakresie nieujętym w jego pkt I, w tym zakresie tak skonstruowana skarga kasacyjna nie odpowiadająca jej wymogom materialnym na podstawie art. 184 p.p.s.a ulega oddaleniu. Przechodząc do zarzutu czynionego zaskarżonemu wyrokowi co do jego pkt I to, podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na niewskazanie przez skarżącą własnego i indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę. Na aprobatę zasługuje stanowisko prezentowane przez organ administracji publicznej II instancji, że skarżąca kasacyjnie skutecznie nie wykazała, że inwestycja realizowana na nieruchomości sąsiedniej oddziałuje na nieruchomość, której jest współwłaścicielką. Tymczasem stosownie do treści art. 28 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro zatem skarżąca, co nie ulega wątpliwości, nie jest w niniejszej sprawie inwestorem, to jedynie w sytuacji wykazania, że wbrew poczynionym przez organy administracji publicznej ustaleniom, inwestycja oddziałuje na nieruchomość, której jest współwłaścicielką uzasadniałoby stanowisko, iż legitymowała się ona interesem prawnym w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym, że zachodzi przesłanka do uruchomienia w sprawie trybu nadzwyczajnego. Co więcej, co do zasady interesu właścicieli lokali wyodrębnionych w stosunku do nieruchomości wspólnej reprezentuje spółdzielnia mieszkaniowa. W realiach niniejszej sprawy warunkiem uznania współwłaściciela części wspólnej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest wykazanie, jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, że planowana inwestycja będzie wpływać bezpośrednio na wyodrębniony lokal. Podmiot ten musi wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, nie zaś interesu prawnego ogółu właścicieli nieruchomości wspólnej. Rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi, co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Tym niemniej w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z realizowaniem inwestycji budowlanej na nieruchomości wspólnej, a zatem norma powyższa nie znajdzie zastosowania. Reasumując uznać należy, że w niniejszej sprawie skarżąca nie posiadała indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę i tym samym w skardze skutecznie nie wykazała, że zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę A. C., w pozostałym zakresie oddalając skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.