II OSK 1399/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/11 w sprawie ze skargi C. F. i W. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od organu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego C. F. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/11 oddalił skargę C. i W. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z. gm. S., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], stanowiącej drogę i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. błędnie uznał się za organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody [...]. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli C. i W F., zaskarżając decyzję w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, że błędne wskazywanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, a następnie uznawanie się za niewłaściwy przez organ, do którego zgodnie z pouczeniem wniesiono wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, narusza art. 7,8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto skarżący zawali w skardze zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na którego przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzająca projekt scalenia części gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z. , Gm. S., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], obecnie [...], należącej w czasie scalenia do C. F., wydana została w oparciu przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94), od dnia 12 czerwca 1975 r. przeprowadzanie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Ustawa ta została uchylona na mocy art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.). Następnie Sąd podniósł, że obecnie kwestie związane ze scalaniem i wymianą gruntów uregulowane są w ujednoliconej w 2003 roku wersji ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Art. 3 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009 r., wskazywał że postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5 - 7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był zaś wojewoda. Artykuł ten został zmieniony art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) i z dniem 1 sierpnia 2009 r. otrzymał on brzmienie: "postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2". Pominięto zdanie drugie tego przepisu, które wskazywało wprost na wojewodę jako organ odwoławczy w sprawach scaleń i wymiany gruntów. Z przepisu tego, zdaniem Sądu, nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. W tej sytuacji należy odwołać się do art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który stanowi, że organem wyższego stopnia wobec starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, jest więc samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 k.p.a.. Dodatkowo Sąd uznał, że podnoszone przez skarżącego merytoryczne zarzuty przeciwko decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. nie mogły być przedmiotem oceny, albowiem zaskarżona została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. F. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu w trybie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wyjaśnienia i tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej orzeczenia. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego poniesionych kosztów sądowych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na wyjaśnieniu kwestii właściwości poszczególnych organów administracji publicznej w odniesieniu do postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. Nie wyjaśnił jednak w żaden sposób podstaw prawnych do uznania, iż działanie Ministra polegające na umorzeniu postępowania, pomimo faktu, iż żadna z okoliczności zawartych w art. 105 k.p.a. nie zachodzi, zaś rozpatrzenie sprawy przez niewłaściwy organ administracji skutkuje nieważnością postępowania jest prawidłowe. Jest to zdaniem skarżącego kasacyjnie o tyle znaczące, że również organ, który wydał zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu tej decyzji wskazał jedynie, że decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania z dnia [...] sierpnia 2010 r. była wydana z naruszeniem art. 157 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j.: 2012, poz.270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." zmierzał do wykazania, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie odniósł się i nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie umorzenia postępowania. Zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. został powiązany i rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa materialnego art.105 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art.105 § 1 k.p.a. jest uzasadniony. Przepis ten stanowi o umorzeniu postępowania, gdy stało się one bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn. W doktrynie prawa administracyjnego przyczyny te dzieli się na podmiotowe i przedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ani w znaczeniu podmiotowym, ani przedmiotowym, bowiem stwierdzenie przez organ braku właściwości do rozpoznania sprawy jest podstawą do przekazania wniosku strony organowi właściwemu do jego rozpoznania bądź wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Brak właściwości organu do rozpoznania sprawy nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. W jednym tylko przypadku możliwe jest umorzenie postępowania prowadzonego przez organ, który nie został uznany za właściwy w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Jednak taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Dlatego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.105§1 k.p.a. jest uzasadniony. Skoro doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się zasadą ekonomiki procesowej i mając na uwadze, że istota rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, skorzystał z dyspozycji art. 188 p.p.s.a. - uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę C. i W. F.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionowali stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do braku właściwości tego organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z. Istota sporu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładni przepisów prawa, wskazujących na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Wojewody [...]. Zacząć należy od wskazania, że postępowanie scaleniowe w wyniku którego zapadła kwestionowana decyzja prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów ( Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Stosownie do art.7 ust.1 tej ustawy postępowanie scaleniowe przeprowadza właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie Dz.U. Nr 17, poz. 94 ze zm.) z dniem 1 czerwca 1975 r. do wojewodów przeszły zadania i uprawnienia naczelników powiatów wynikające z ustaw, dekretów i rozporządzeń Rady Ministrów. Zgodnie z §2 pkt 6 b rozporządzenia przeszły do wojewodów zadania z zakresu postępowania scaleniowego i wymiennego. Na tej podstawie Wojewoda [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów. Aby ustalić organ, który obecnie jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] należy mieć na uwadze zasadę wyrażoną w art.157 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą normą prawną organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Z przepisu art.157 §1 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowana decyzję. W tym celu należy odwołać się do art.17 k.p.a. który określa to, jaki organ jest organem wyższego stopnia . Do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r. , sygn. II OPS 1/12, publ. ONSAi WSA z 2012 r., nr 4, poz.60, prezentowane były dwa przeciwstawne stanowiska co do sposobu ustalenia organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przed 1 sierpnia 2009 r., będące wynikiem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej ( Dz.U. Nr 92, poz.753 z późn. zm). Ustawa ta zmieniła z dniem 1 sierpnia 2009 r. brzmienie art.3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez wykreślenie wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów. Zmiana ta spowodowała, że organem wyższego stopnia stało się samorządowe kolegium odwoławcze. Z uwagi na tę zmianę pojawiły się prezentowane zarówno przez organy administracji, jak też sądy administracyjne rozstrzygnięcia, w których tak, jak w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, wyrażano pogląd, że podejmowanie rozstrzygnięć wyłącznie w oparciu o przepisy art.17 k.p.a i art.157 §1 k.p.a. jest niewystarczające, gdyż nie uwzględnia, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania, a ponadto właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę do określenia właściwości instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że jest niewłaściwy w sprawie, gdyż właściwość rzeczową organu ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej i wywodził, że skoro nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, gdyż obecnie postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta, a wyniku opisanej wyżej nowelizacji przeprowadzonej ustawą z 23 stycznia 2009 r. wykreślono wojewodę, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, to organem wyższego stopnia, o którym mowa w art.157 § 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepis art.157 § 1 k.p.a. ustanawia dwie reguły: 1) co do zasady postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do właściwości organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowana decyzję, 2) jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Wyjątki od powyższych reguł muszą wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Jeśli zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowana decyzja została wydana przez wojewodę, to zgodnie z art.17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie. W przypadku spraw z zakresu scalenia i wymiany gruntów minister właściwy do spraw rolnictwa. Stanowisko to jest zgodne ze wskazaną na wstępie uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OPS 1/12. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: " Wywiedziona z art.20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art.157 § 1 w zw. z art.17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wymieniony w art.157 §1 i art.17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów". Wskazana uchwała wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Zatem organem właściwym do rozpoznania wniosku C. i W. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów miasta S. oraz wsi Z. i Z. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dlatego zaskarżoną do Sądu decyzję należało uchylić, jako podjętą z naruszeniem art. 157 §1 k.p.a. w zw. z art.17 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji do rozpoznania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje wniosek C. i W. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu z [...] sierpnia 2010 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.