I SA/Wa 914/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Powiatu [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania W. S., na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat B. nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie D., gm. W., zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w B., stwierdził nabycie przez Powiat B. z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości gruntowej położonej w obrębie D., gm. W. stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r., własność W. S. i pozostającą we władania Skarbu Państwa. Od decyzji tej W. S. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r., prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Minister podkreślił, że stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. W dalszej kolejności zauważył, że pismem z dnia 12 lutego 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił o fakcie wszczęcia postępowania w sprawie nabycia z mocy prawa przez Powiat B. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – powiatową nr [...] ([...]), oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...], co potwierdza mapa podziałowa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 22 października 2008 r., nr [...]. Na podstawie aktu notarialnego z [..] listopada 1991 r. , rep. A nr [...] (umowy darowizny) właścicielem działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., był W. S. Minister Infrastruktury podkreślił, że organ wojewódzki uznał, że w dniu 31 grudnia 1998 r., działka nr [...] była zajęta pod drogę nr [...] relacji [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim. Piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. nr 160, poz. 1071 ), a w związku z tym zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się droga powiatową. Potwierdzeniem powyższego jest kopia mapy zasadniczej z której wynika, że działka nr [....] powstała z działki nr [...], była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury zakwestionował ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w zakresie władztwa w stosunku do nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby władztwo publicznoprawne sprawowane nad działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Wprawdzie Powiatowy Zarząd Dróg w B. w piśmie z 12 lutego 2010 r., nr [...] skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego stwierdził, że dawny zarządca drogi to jest Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w B. do 31 grudnia 1998 r., a obecnie Powiatowy Zarząd Dróg w B. musiały władać częścią działki nr [...], aby prowadzić m. in. jej zimowe utrzymanie polegające na odśnieżaniu i zwalczaniu śliskości zimowej, lecz oświadczenie to nie jest poparte żadnymi konkretnymi faktami czy zdarzeniami. Kwestia ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją i odśnieżaniem. Minister Infrastruktury wskazał, że ustalenie istnienia władztwa należy do organu orzekającego, który zobowiązany jest w granicach art. 80 Kpa w własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego. Podkreślił, że do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania przesłanki władztwa publicznoprawnego można zaliczyć umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczące urządzania, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przez dniem 31 grudnia 1998 r., oświadczenie zarządcy drogi, które może stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów, fakt ten potwierdzających przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach ww. władania, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Minister Infrastruktury podkreślił, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron obowiązkiem organu I instancji jest wyjaśnienie tych rozbieżności i przeprowadzenie w tym zakresie odpowiedniego postępowania dowodowego i w związku z tym odniesienie się do jego wyniku w uzasadnieniu decyzji. Reasumując organ odwoławczy uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 138 § 2 kpa wobec powyższego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [..] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2011 r. Zarząd Powiatu B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia tej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że naruszeniem przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest żądanie na okoliczność udowodnienia władztwa publicznego jako jedynych możliwych dokumentów – zawartych umów, otrzymywanych faktur, zleceń wykonania konkretnych prac utrzymaniowych na drodze publicznej przed 31 grudnia 1998 r. podczas, gdy powyższy przepis nie przewiduje szczególnych zasad dowodzenia. Zatem, zdaniem skarżącego zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący podkreślił, że na żądanie prowadzącego postępowanie dowodowe wnioskodawca pismem z [...] lutego 2010 r., nr [...] uzupełnił materiał dowodowy, ponadto pismo to zawiera w swej treści stwierdzenie o przeprowadzeniu prac utrzymaniowych i konserwacyjnych drogi wykonanych przez poprzednika czyli Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych. Tymczasem organ odwoławczy zarzuca oświadczeniu dyrektora P.Z.D. brak udokumentowania faktów i zdarzeń wskazanych w oświadczeniu i nie odnosi się zupełnie do przedłożonej dokumentacji i nie określa przyczyny odmowy uznania jej za wiarygodny materiał dowodowy. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy (w oparciu o kopię mapy zasadniczej) przyjmuje za udowodnioną okoliczność zajęcia działki [...] pod drogę publiczną przed 31 grudnia 1998 r., tym bardziej niezrozumiała jest odmowa uznania władania tą nieruchomością (zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.) – znajdującą się w granicach pasa drogowego przez jednostkę z nakazu ustawowego powołaną i zobowiązaną do wykonywania czynności zarządu to jest utrzymania przejezdności drogi. Zdaniem skarżącego o wykonaniu tych czynności zaświadcza pismo i dokumenty przedłożone przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B., który wykonuje czynności zarządu drogą obecnie i przejął ich wykonywania po poprzedniku – nieistniejącej już jednostce D.O.D.P. Ponadto wyjaśnił, że o tym, że droga o przebiegu [...] miała istotne znaczenie dla ruchu drogowego świadczy fakt nadania tej drodze w roku 1989 statusu drogi wojewódzkiej. Jako, że codziennie poruszają się po tej drodze uczestnicy ruchu to siłą rzeczy w pasie drogowym stale wykonywane były i są wszelkie czynności zapewniające przejezdność i bezpieczeństwo. Trudno zatem wyobrazić sobie, aby były one wykonywane bez wyznaczonych przez zarządcę służb w pasie drogowym bez faktycznego władania nim. Ponadto z uwagi na upływ czasu od wprowadzenia reformy administracji publicznej przepisy dotyczące obowiązku przechowywania dokumentów księgowych oraz fakt, że nowopowstała jednostka (zgodnie z wymienionym protokołem zdawczo – odbiorczym z 29 stycznia 1999 r.) przejęła mienie i dokumentacje istotną dla funkcjowania i zarządzania drogą – w większości przypadków nie zachowały się zawarte przed 31 grudnia 1998 r., umowy na wykonanie konkretnych prac czy faktury za ich wykonanie. W świetle powyższego tym bardziej niezrozumiałe jest stosowanie ograniczeń w ocenie materiału dowodowego czy pomijanie treści oświadczeń. Zdaniem Zarządu Powiatu B. to organ odwoławczy nie rozpatrzył całości materiału czym naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarga jest nietrafna jak również podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko Powiatu B., że w niniejszej sprawie skarżący w sposób dostateczny wykazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władał częścią działki nr [...] o pow. [...] m2 wykazanej na mapie podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 października 2008 r. oraz mapie zasadniczej sporządzonej dla Gminy W. [...] opada 1985 r.,[...] Z akt sprawy wynika, że w niniejszym postępowaniu Zarząd Powiatu B.(zarządca obecnej drogi powiatowej nr [...] mieniu art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) w postępowaniu o stwierdzenie nabycia gruntu oznaczonego jako obecna działka nr [...] zajętego pod drogę publiczną przedłożył oświadczenie dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. (zarządu drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) z dnia 12 lutego 2010 r. o władaniu częścią działki nr [...] i o wykonywaniu przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w B. do 31 grudnia 1998 r. wynikającego z art. 20 ustawy o drogach publicznych obowiązku utrzymywania drogi poprzez jej odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Wnioskodawca przedłożył również uwierzytelnioną kopię projektu techniczno- roboczego drogi lokalnej [...], z którego wynika, że w 1971 r. inwestorem przedsięwzięcia polegającego na modernizacji tej drogi na terenie wsi D. był ówczesny Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych (P.Z.D.L.) w B. Z uwierzytelnionego wyciągu z ewidencji drogi wynika, że na obszarze wsi D. w latach 1971 -1973 miała miejsce budowa drogi Nr [...]. W niniejszej sprawie - na co słusznie zwrócił uwagę skarżący - dodatkowym dowodem potwierdzającym fakt władania przedmiotowym gruntem na dzień 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa w imieniu którego działał organ administracji drogowej Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w B. [(§ 6 i 8 rozp. RM z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie (...) organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej (Dz. U. z 1992 r. Nr 65, poz. 332)] jest przedłożony w sprawie protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 3 lutego 1999 r. z którego wynika, że pełnomocnik ds. przekształceń działający w ramach Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych przekazał przedstawicielowi Zarządu Powiatu w B. m.in. dawną drogę wojewódzką Nr [...] (załącznik Nr 1 do protokołu), która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową (na mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające...). Sąd zauważa, że powyższy protokół sporządzono co prawda według stanu na dzień 29 stycznia 1999r., lecz jego podstawę prawną stanowiło rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. Nr 156, poz. 1027). W kwestii mocy dowodowej protokołów sporządzonych na podstawie powyższego rozporządzenia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05 (ONSAiWSA 2006/3/70). W uchwale tej NSA wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa, określającym stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, przedłożone w sprawie przez skarżącego dowody w sposób wiarygodny potwierdzają, że część działki nr [...] była we władaniu Skarbu Państwa już w latach siedemdziesiątych. Wnioskodawca przedłożył materiały źródłowe z ewidencji drogi wojewódzkiej wskazujące na prowadzenie w okresie 1971-1973 robót budowlanych z inicjatywy P.Z.D.L w pasie drogowym drogi Nr [...] na terenie wsi D. oraz oświadczenie dyrektora P.Z.D. w B. o zimowym utrzymywaniu drogi według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo – odbiorczy dokumentujący stan majątkowy administracji drogowej bliski dniu 31 grudnia 198 r. dodatkowo potwierdza, że jednostką przekazującą drogę powiatową relacji [...] Zarządowi Powiatu w B. była Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w B. Wobec powyższego, rację należy przyznać skarżącemu, że przedłożony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy aby uznać, że w stosunku do części przedmiotowego gruntu Skarb Państwa poprzez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w B. wykonywał ustawowe zadania związane z modernizacją i utrzymaniem drogi, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy o drogach publicznych. Słusznie Minister Infrastruktury zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie występuje spór pomiędzy Powiatem B., a W. S., jeżeli chodzi o przesłankę władania gruntem, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... Właściciel działki nr 234 W. S. kwestionuje bowiem fakt władania przez organy administracji drogowej częścią jego gruntu. Uszło jednak uwadze Ministra Infrastruktury, że W. S. w postępowaniu administracyjnym nie przedłożył żadnego dowodu na podstawie którego można by było obalić dowody przedłożone przez Zarząd Powiatu w B. Zdaniem Sądu, samo oświadczenie właściciela gruntu nie poparte żadnym przeciwdowodem nie może obalić dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę nabycia mienia zajętego pod drogę publiczną. Nie można uznać za wiarygodnego zawartego w odwołaniu twierdzenia W. S., że od 1991 r. do 2008 r. był on jedynym władającym częścią działki zajętej pod drogę. Sąd zwraca uwagę, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga Nr [...] miała status drogi wojewódzkiej. Tego rodzaju droga miała status drogi ogólnodostępnej (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Trudno więc uznać, że prywatny właściciel gruntu władał terenem swej działki zajętym pod pobocze drogi publicznej i skarpę nasypu korpusu drogowego, z wyłączeniem innych osób, w sytuacji gdy chodziło o drogę o dużym znaczeniu dla Gminy W. Z akt sprawy nie wynika, aby teren obecnej działki nr [...] został przez właściciela gruntu ogrodzony, co by wykluczało możliwość władania gruntem przez Skarb Państwa. W. S., mimo, że uczestniczył w czynnościach przyjęcia przebiegu, okazania i utrwalenia granic pasa drogowego zajętego pod drogę publiczną na terenie działki nr [...], nie twierdził, że wydzielony przez geodetę grunt (działka nr [...]) była w jego wyłącznym władaniu (protokół z dnia 14 października 2008 r.). Przedłożone przez W. S. do pisma z dnia 5 października 2010 r. kopia umowy darowizny, odpis z księgi wieczystej, kopie decyzji ustalających wymiar podatków od nieruchomości i rolnego oraz kopie dowodów zapłaty podatków nie stanowią dowodu zaprzeczającego faktycznemu władaniu przez Skarb Państwa częścią działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Umowa nabycia gruntu i odpis z księgi wieczystej są dowodami potwierdzającymi stan prawny gruntu, a nie będące kwestią faktu władztwo nad gruntem. Z kolei kopie z dokumentacji istotnej w sprawach podatkowych w żaden sposób nie odnoszą się do stanu faktycznego na gruncie istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. do którego odwołuje się przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., dlatego też nie mogą wykluczyć faktycznego władztwa publicznoprawnego Skarbu Państwa nad częścią gruntu W. S., które mogło być realizowane wbrew woli właściciela gruntu i nie było związane z władztwem wykonywanym w ramach posiadania, o którym mowa przepisie art. 336 Kodeksu cywilnego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. M. Gdesz, A. Trembecka "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi", wyd. Gall, Katowice 2011, str. 68). Czynności te zarządca drogi wojewódzkiej miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogłyby być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie i urządzenia techniczne (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma braków, czy sprzeczności w materiale dowodowym sprawy w zakresie okoliczności dotyczących faktycznego władania przez podmiot publicznoprawny gruntem oznaczonym obecnie jako działka nr [...]. Z tego względu Sąd uznał, że organ odwoławczy błędnie zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury jeszcze raz oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a rozstrzygając sprawę weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.