I SA/Wa 869/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. D. i A. D., uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto I. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w I., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasta I., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. D. oraz A. D. złożyli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister Infrastruktury przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) i wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie przywołanego przepisu nastąpiło, jeżeli w odniesieniu do nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nie była ona własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie na dzień 31 grudnia 1998 r. przesłanek w nim wymienionych. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowiła własność H. D. oraz A. D., a więc w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z załącznika do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]) wynika, że ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 przytoczonej ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. Przy czym na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę wskazuje mapa do celów informacyjnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynika, że stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 9 września 2010 r. Jednakże z dokumentu tego nie wynika, w ocenie organu II instancji, aby stan na nim uwidoczniony odnosił się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., na którą to datę organ wojewódzki winien ustalić stan faktyczny. Zatem nie jest wiadomym, czy działka nr [...] znajdująca się na mapie w granicach pasa drogowego odpowiadała stanowi faktycznemu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto organ wojewódzki jako dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną wskazał wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., z którego wynika, że przedmiotowa działka w tej dacie stanowiła użytek drogowy. Przy czym stosownie do orzecznictwa sądowo-administracyjnego powołany art. 73 nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi. Tak więc sam wypis z rejestru gruntów nie może stanowić dowodu potwierdzającego, że nieruchomość wpisana w tym rejestrze jako użytek drogowy w rzeczywistości leży w granicach pasa drogowego. Przestrzenny zasięg działania przywołanego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Jednocześnie o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Zatem w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W związku z powyższym Minister stwierdził, że poczynione przez organ wojewódzki ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, przedstawiającej przebieg ulicy [...] wraz z liniami rozgraniczającymi pasa drogowego zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednocześnie wskazał, że kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 jest przesłanka władztwa, przy czym dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności wskazujące na czym ono polega. Organ wojewódzki jako dowód władania przyjął metrykę ulicy [...] z dnia 31 grudnia 1968 r. oraz rejestr robót budowlano-remontowych wykonywanych na ulicy [...], natomiast metryka ul. [...] potwierdza jedynie fakt istnienia chodnika przy ul. [...] w dacie jej sporządzenia, natomiast rejestr robót budowlano-remontowych zawiera wpisy potwierdzające wykonywanie prac remontowych w roku [...] oraz [...]. W związku z czym brak jest dokumentów potwierdzających władanie publicznoprawne zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta I. z dnia [...] października 2010 r., z którego wynika, że na ul. [....] przed dniem w 31 grudnia 1998 r. wykonywane były roboty polegające na położeniu płyt chodnika i ich utrzymaniu w należytym stanie. Jednakże do pisma tego nie zostały załączone żadne dokumenty, które mogłyby potwierdzić wykonywanie tych prac po roku 1981, a zatem potwierdzających władanie Gminy Miasta I. przedmiotową nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Natomiast do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można: umowy zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. a dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., oświadczenie zarządcy drogi (może ono stanowić dowód na władanie nieruchomością przez podmiot publicznoprawny jedynie w przypadku braku innych dokumentów fakt ten potwierdzających, przy czym z oświadczenia tego winno jednoznacznie wynikać, w jakim okresie i jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach omawianego władania), dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury, uznając, że organ I instancji nie wyjaśnił całokształtu sprawy, w tym braków w materiale dowodowym, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto I. W uzasadnieniu skargi podniosła, że załączona do akt sprawy mapa do celów informacyjnych miała umożliwić organowi rozpatrującemu sprawę zlokalizowanie granic przedmiotowej nieruchomości oraz wskazać jej położenie. Znajdująca się na mapie data [...] września 2010 r. jest datą wydania tego dokumentu z powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w I. W ocenie skarżącej Gminy załączone do wniosku dokumenty (wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., metryka ulicy z 31 grudnia 1986 r., rejestr robót budowlano-remontowych, odpis z księgi wieczystej oraz oświadczenie Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta I. z dnia [...] października 2010 r.) są wystarczającymi dowodami potwierdzającymi wykonywanie władztwa przez Miasto I. nad przedmiotową działką. Fakt ten potwierdzają, w ocenie strony skarżącej, również Państwo H. i A. D. Strona skarżąca podniosła, że nie dysponuje innymi dokumentami potwierdzającymi władztwo w tej sprawie, które byłyby opatrzone dokładnie datą 31 grudnia 1998 r. Mając powyższe na uwadze Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych, bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, następowało w drodze odpowiedniej uchwały. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a skarżące Miasto nie było w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości. Wątpliwości budzi natomiast przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., ponieważ z przedłożonych przez skarżące Miasto dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. W tej sytuacji okoliczność tę (co do granic pasa drogowego i zakresu władania nieruchomością) należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, a skoro tak, to prowadząc postępowanie dowodowe na tę okoliczność organ I instancji nie mógł poprzestać w ustaleniu tej kwestii jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie do celów informacyjnych, na której odręcznie naniesione zostały granica przedmiotowej działki oraz teren pasa drogowego i która, jak wynika z daty na niej umieszczonej, została sporządzona w dniu [...] września 2010 r. a zatem nie dotyczy ona stanu istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Za niewystarczający do określenia geodezyjnych granic zajętości nieruchomości przez drogę publiczną uznać należy także znajdującą się w aktach sprawy metrykę całej ulicy [...] z dnia 31 grudnia 1968 r. a zatem również nie odzwierciedlającej stanu istniejącego na obecnej działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak jest także podstaw do uznania za dowód granic przestrzennej zajętości przedmiotowej drogi rejestru robót budowlano-remontowych wykonanych na ulicy [...], zawierającego jedynie wpisy o dokonanych w [...]r. oraz [...] r. remontach nawierzchni. Dokument ten nie zawiera bowiem określenia granic pasa drogowego w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. Żadnych również informacji co do faktu zajętości przedmiotowej drogi w stosunku do działki nr [...] nie ma w przedłożonym organowi I instancji wypisie z ewidencji gruntów sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2010 r., odpisie z Księgi Wieczystej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., kserokopii uchwały Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani w kserokopii uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Podkreślić przy tym należy, że fakt wydatkowania przez Miasto w [...] środków budżetowych na utrzymanie dróg nie przesądza o władaniu konkretną, sporną nieruchomością, jeśli nie zostanie wykazane, że w ramach zarządu drogą Miasto wykonywało czynności (zob. art. 20 pkt 4, 11 ustawy o drogach publicznych) wskazujące na publiczne władztwo nad sporną nieruchomością stanowiącą własność H. D. i A. D. Nic nie wnoszącym do spornej kwestii jest również znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Urzędu Miasta I. z dnia [...] października 2010 r., w którym poświadczył jedynie, że na ulicy [...] stanowiącej drogę gminną przed dniem 31 grudnia 1998 r. wykonywane były roboty polegając na położeniu płyt chodnika i utrzymywaniu go w należytym stanie, czyli potwierdził jedynie fakty, które w niniejszej sprawie w ogóle nie są sporne. Podzielić zatem należy pogląd organu II instancji, że w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie został udokumentowany stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., co oznacza brak należytego udokumentowania przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawy jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji uchylenie przez Ministra, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto I. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie mogły być uznane za naruszające prawo, skoro zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia H. D. i A. D. posiadanego przez nich i konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, że skarżący ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności również innymi dowodami, niż wymienione przykładowo przez Ministra w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.