II SAB/Gl 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant St. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie niezałatwienia sprawy legalności budowy obiektu budowlanego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu przez Sąd akt administracyjnych, aktu rozstrzygającego sprawę legalności budowy miejsc parkingowych przy ulicy [...] w G., 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, udzielił pozwolenia na użytkowanie placów postojowych przy kościele Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [...] w G., zgodnie z przedłożoną aktualizacją planu realizacyjnego i zobowiązał inwestora do zamknięcia dla ruchu ( z wyjątkiem dojazdu do posesji K. C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...], położonej wzdłuż granicy z tą posesją. Integralną część decyzji stanowi załącznik nr 1, ilustrujący położenie i wymiary obiektów znajdujących się na działce parafii, w tym w szczególności wymiary i położenie parkingów [...] i [...]. Kopie tych dokumentów znajdują się w aktach sprawy. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z [...]r. nr [...]. Skarga na tę decyzję zostało oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z 3 sierpnia 1994 r., sygn. SA/Ka 2247/93. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomił o wszczęciu z urzędu sprawy budowy miejsc postojowych przez Parafię na parceli nr [a]. Postanowieniem z [...] r. nr [...] organ nałożył na Parafię obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną dla parkingu przykościelnego na parceli nr [a] w G. W uzasadnieniu podał, że jak ustalono w wyniku oględzin, w stosunku do przeprowadzonej inwentaryzacji w roku [...], zmianie uległa ilość miejsc postojowych na parkingu przy kościele. Parking oznaczony jako [...] uległ powiększeniu, wykonano nowe miejsca parkingowe w dotychczasowym pasie zieleni od wschodniej strony działki. Inwestor nie legitymuje się żadnym dokumentem upoważniającym do przeprowadzenia takich robót. Została złożona opinia dotycząca rozbudowy parkingu [...] w latach [...]. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] PINB w W. umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Zwrócono uwagę, że w sprawie nie zostały ustalone podstawowe okoliczności, a twierdzenia stron są sprzeczne, w szczególności K. C. wskazywała na prowadzenie robót w roku [...], których efektem było wybrukowanie terenu kościoła i powiększenie ilości miejsc parkingowych. Decyzją z [...] r. nr [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie, podając w podstawie prawnej art. 40 prawa budowlanego z roku 1974. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją WINB z [...] r. Po przeprowadzeniu oględzin, organ I instancji decyzją z [...]r., nr [...] po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie, podając w podstawie prawnej art. 40 prawa budowlanego z roku 1974. WINB decyzją z [...] r. także to rozstrzygnięcie uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że rozstrzygnięcie winno dotyczyć dobudowanej części, a nie całego parkingu. Nadal nie wykonano szkicu i nie zwymiarowano przedmiotu postępowania, co jest warunkiem oceny jego zgodności z przepisami prawa. Akta administracyjne zostały zwrócone organowi I instancji [...]r. Po ich otrzymaniu organ przesłuchał w dniu [...]r. świadka J. F. a następnie pismem z [...] r. zawiadomił strony, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie 3 miesięcy. Jako powód przesunięcia terminu załatwienia sprawy wskazano "złożony charakter sprawy oraz konieczność uzupełnienia akt o dodatkowe materiały" (bez ich zindywidualizowania). Postanowieniem z [...]r., nr [...] organ I instancji zawiesił postępowanie. Zostało ono podjęte postanowieniem z [...]r. nr [...]. Jak wynika z jego treści, powodem zawieszenia było postępowanie prokuratorskie w sprawie składania fałszywych zeznań dotyczących budowy miejsc parkingowych. Postępowanie to, prowadzone na skutek zawiadomienia o przestępstwie złożonego przez PINB w W., zostało umorzone przez Prokuraturę postanowieniem z dnia [...] r., o czym zawiadomiono organ już w dniu [...] r. Pismem z [...] r. K. C. wniosła do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność PINB w W. i wyznaczenie mu terminu do załatwienia sprawy budowy miejsc parkingowych przy kościele w G. Wpłynęło ono do organu [...] r. Pismem z [...] r. K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie dotyczącej budowy miejsc parkingowych przy kościele w G., wnioskując o zobowiązanie tego organu do zakończenia postępowania poprzez wydanie stosownej decyzji. W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania i podkreśliła, że jej skarga dotyczy bezczynności organu w postępowaniu wszczętym z urzędu pismem z [...] r. Wskazała także, że jej skarga została poprzedzona złożeniem zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia, który jednak nie zajął w sprawie stanowiska. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podał, że w jego ocenie skarga nie jest zasadna. W toku postępowania wydawane były decyzje, postępowanie było także zawieszone, nadto rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia w sprawie wykonania postanowień zawartych w decyzji [...]. Podniesiono także, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a skarżąca nie wykorzystała wszystkich przysługujących jej środków w sprawie. Argumentu tego organ jednak nie sprecyzował. W piśmie procesowym z [...] r. skarżąca zawnioskowała o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz podała, że stan bezczynności organu nie ustał. Nie zostało także rozpoznane jej zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia. Zanegowała tezę, jakoby rozpoznanie sprawy zależało od rozstrzygnięcia w kwestii zamknięcia drogi dojazdowej dla ruchu. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik organu złożył do akt postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] wydane na podstawie art. 37 ust. 2 k.p.a., którym uznano zażalenie K. C. na bezczynność organu I instancji za zasadne, zobowiązano PINB w W. do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia mu postanowienia, a także zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji [...] r. Powołując się na fakt uwzględnienia zażalenia na bezczynność, pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przedmiotem skargi może być bezczynność organów administracji w sprawach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 tej ustawy. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy, jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu. W odniesieniu do zarzutu bezczynności środkiem takim jest zażalenie na bezczynność w postępowaniu administracyjnym, wnoszone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Skarżąca przed wniesieniem skargi dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym, albowiem wniosła zażalenie na bezczynność organu I instancji. Twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że nie wyczerpała wszystkich przysługujących jej środków procesowych nie jest wobec powyższego zasadne, albowiem żadne inne środki, poza zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie są warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność do sądu. Nie ma także znaczenia, że zażalenie na bezczynność organu nie zostało rozpoznane w toku administracyjnym przed wniesieniem skargi do sądu, albowiem przepisy art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 § 1 i 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do skarg na bezczynność organu, co oznacza, że strona nie ma obowiązku wstrzymania się z wniesieniem skargi do sądu do czasu rozpoznania zażalenia przez organ wyższego stopnia. Nie jest także uzasadniony wniosek pełnomocnika organu o umorzenie postępowania sądowego ze względu na rozpoznanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniesionego do niego zażalenia na bezczynność organu I instancji. Sytuacja taka nie stanowi przypadku uregulowanego w art. 54 § 3 p.p.s.a., polegającego na uwzględnieniu skargi w całości przez organ, którego bezczynność zaskarżono. Stan bezczynności polega na tym, że organ nie podejmuje rozstrzygnięcia , które wydać powinien, jest to zatem sytuacja zaniechania po stronie organu. Nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności po stronie organu I instancji nie ustał w wyniku postanowienia wydanego przez organ wyższego stopnia, postanowienie to nie załatwia sprawy, lecz jedynie orzeka o bezczynności organu I instancji i zobowiązuje go do podjęcia czynności i zakończenia postępowania. W sprawie nie doszło zatem do przypadku bezprzedmiotowości postępowania sądowego ze względu na uwzględnienie skargi w całości, o jakim mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd rozważył także, czy fakt uznania za uzasadnione zażalenia na bezczynność przez organ wyższego stopnia, stanowi inny przypadek bezprzedmiotowości postępowania sądowego, uzasadniający jego umorzenie. Zostało wzięte pod rozwagę, czy wyznaczenie organowi I instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czynią prowadzenie postępowania sądowego ze skargi na bezczynność zbędnym, stanowiąc przeszkodę do jej merytorycznego załatwienia. W tej kwestii rozważono, czy wyznaczenie organowi I instancji terminu do załatwienia sprawy stoi na przeszkodzie do wydania przez Sąd ewentualnego orzeczenia na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W przekonaniu orzekającego Sądu przeszkoda taka w sprawie nie zachodzi. To, że organ wyższego stopnia wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy, nie pozbawia strony możliwości zwrócenia się do sądu o wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia, jeżeli stan bezczynności trwa nadal w chwili orzekania przez sąd. Nie jest istotne, że terminy do załatwienia sprawy, określone przez organ wyższego stopnia i sąd, mogą się różnić. Organ zobowiązany do załatwienia sprawy winien ją załatwić niezwłocznie, zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w k.p.a. Wyznaczone mu terminy mają znaczenie dla strony, albowiem pozwalają, w przypadku dalszej zwłoki, na uruchomienie kolejnych instrumentów przymusu. Instrumenty te są przy tym silniejsze w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd. Należy bowiem mieć na względzie, że stronie narażonej na skutki bezczynności organu, w sytuacji wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, służą konkretne uprawnienia przewidziane w art. 154 p.p.s.a., których uruchomienie pozostawione jest w gestii strony. Już z tego względu nie byłoby zasadne przyjmować, że wyznaczenie jednego terminu dodatkowego do załatwienia sprawy, czyni bezprzedmiotowym orzekanie w sprawie przez sąd, skoro stan bezczynności trwa. Oceniając, że w sprawie nie zachodzi sytuacja bezprzedmiotowości postępowania i jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu rozstrzygającego sprawę, Sąd wziął też pod rozwagę ewentualną przeszkodę wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego. W tym zakresie uwzględniono, że termin do załatwienia sprawy ustalony w wyroku sądu może być w praktyce dłuższy niż termin ustalony w postanowieniu organu wyższego stopnia. Okoliczność ta nie może jednak zostać oceniona jako rozstrzygnięcie na niekorzyść strony skarżącej bezczynność. Termin ustalony w wyroku sądu nie niweczy skutków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., nie zwalnia zatem organu, któremu termin wyznaczono, z jego dochowania, a po jego upływie organ wyższego stopnia może podejmować czynności egzekwujące odpowiedzialność służbową. Wobec przyjęcia, że skarga jest dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, badaniu poddana została merytoryczna zasadność wniesionej skargi. W tym zakresie Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniał przypadek bezczynności. Niewątpliwe przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. zawisła sprawa dotycząca legalności wykonanych miejsc parkingowych. Po kolejnej decyzji, którą została ona przekazana do ponownego rozpoznania, akta zwrócono organowi I instancji [...] r. Po upływie ponad trzech miesięcy, w toku których zdołano jedynie przesłuchać jednego świadka, postępowanie zostało zawieszone do czasu przeprowadzenia postępowania przez prokuratora. Prokurator umorzył prowadzone postępowanie, o czym zawiadomił organ [...] r. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wydano jednak dopiero [...] r., zatem po upływie kolejnych kilku miesięcy. Jak wynika z akt sprawy i co potwierdza postanowienie WINB z [...] r., organ I instancji nie wydał do chwili obecnej rozstrzygnięcia w sprawie. Nie usprawiedliwia tego stanu rzeczy teza, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania. Jeśli taka przeszkoda istnieje, to k.p.a. znana jest instytucja zawieszenia postępowania. Na obecnym etapie postępowania Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do oceny, czy taka zależność postępowań istotnie istnieje. Wielokrotne powielanie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji oraz bezskuteczny upływ kodeksowych terminów do załatwienie sprawy dają podstawę do uznania, że organ I instancji trwa w bezczynności, której nie usprawiedliwiają żadne okoliczności. Stanowi to podstawę do uwzględnienia skargi i wyznaczenia terminu 1 miesiąca do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Wobec długotrwałego postępowania, brak jest podstaw do wyznaczania organowi terminu dłuższego niż termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., odnoszący się wszak do postępowań wymagających postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej ostatniej kwestii Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wzięto pod uwagę, że po dniu [...] r. organ najpierw zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a następnie zawiesił postępowanie. Strony nie kwestionowały ani przedłużenia terminu, poprzez wcześniejsze wniesienie zażalenia na bezczynność, mogącego weryfikować zasadność przedłużenia terminu, ani nie skarżyły postanowienia o zawieszeniu. Zażalenie na bezczynność, a następnie skarga do sądu zostały wniesione po podjęciu postępowania postanowieniem z [...] r. W tym stanie faktycznym Sąd ocenił praktykę organu jako nie stanowiącą rażącego naruszenia prawa, wykorzystano bowiem instrumenty prawne, które mogły być wcześniej przez stronę kwestionowane. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych, orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 201 § 1, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.