I OSK 1439/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 916/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na dożywianie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2012 r., I SA/Wa 916/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych z programu rządowego - Pomoc państwa w zakresie dożywiania na miesiąc listopad 2010 r. w wysokości 400 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Ustawa z 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwana dalej ustawą przewiduje możliwość zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania m.in. osobom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., w tym osobom niepełnosprawnym. Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do przekroczenia granic "uznania administracyjnego", ponieważ organy – pomocy społecznej, jak i odwoławczy – w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji przedstawiły racjonalne argumenty świadczące o odmowie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego w wysokości 400 zł. Organy wskazały łącznie dwa powody, które uzasadniały negatywne załatwienie wniosku skarżącej o przyznanie tej formy pomocy. Po pierwsze, że żądanie przyznania świadczenia pieniężnego w kwocie 400 zł nie leży w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.), ponieważ na tego rodzaju pomoc organ dysponował kwotą 9.550 zł na 75 rodzin, a więc średnio na gospodarstwo jednoosobowe organ przeznaczył kwotę 100 zł. Po drugie, że skarżąca otrzymuje ze strony MOPS w S. wsparcie w zakresie potrzeb żywieniowych w wysokości 100 zł (przyznane decyzją nr [...]). Przedstawione wyżej okoliczności zdaniem Sądu w sposób dostateczny uzasadniały odmowną decyzję organu pomocy społecznej. Skarżąca jest pod stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., a z akt sprawy wynika, że otrzymuje bieżące wsparcie w formie zasiłku celowego i opłacania ubezpieczenia zdrowotnego (decyzja nr [...]) oraz zasiłku pielęgnacyjnego (decyzja nr [...]). Z listy wypłat znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca w okresie: styczeń 2010 – listopad 2010 r. otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę 7394,76 zł. Skarżąca przy ocenie działalności pomocy społecznej pomija to, że do spraw załatwianych na podstawie ustawy – o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2, art. 3 u.p.s. Z przepisów tych wynika, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie osób w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu im niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób, a nie do zapewnienia im dożywotniego utrzymania bądź podwyższenia istniejącego niskiego dochodu. Organ pomocy społecznej nie ma zatem obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Skarżąca pomija także to, że z zasady środki pomocy społecznej są ograniczone, a organ dokonując ich rozdziału bierze pod uwagę potrzeby wielu osób i rodzin, miarkując wysokość pomocy w taki sposób, aby zapewnić tylko wsparcie (a nie utrzymanie) świadczeniobiorców. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły rzeczywistych możliwości finansowych organu pomocy społecznej, a organ pomocy społecznej nie skorzystał z możliwości wnioskowania o podwyższenie dotacji na ten cel. Sąd przyjął w tym zakresie argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowaną w wyroku z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09: "Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. (...) To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, w tym w ramach wieloletniego "Programu pomocy państwa w zakresie dożywiania", średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób, spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, opartych o przepisach art. 3 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 2 - 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (por. Małgorzata Jaśkowska (w:) red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291)." Skargą kasacyjną z 30 kwietnia 2012 r. J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, to jest: a) art. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 30 Konstytucji RP poprzez przyjęcie że odmowa przyznania pomocy w zakresie dożywiania stanowi faktyczne wsparcie w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb skarżącej i umożliwieniu jej życia w warunkach godności człowieka, w sytuacji gdy wcześniej przyznania na dożywianie kwota wynosi 3 zł dziennie; b) art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego ... w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, skutkujące utrzymaniem przyznanego skarżącej świadczenia w wysokości równej przeciętnie przyznawanemu świadczeniu, w sytuacji gdy stan zdrowia i warunki życiowe skarżącej wskazują, że odpowiednie byłoby przyznanie jej świadczenia w wyższym wymiarze; c) art. 39 u.p.s. polegające na przyjęciu przez Sąd, że przyznane uprzednio skarżącej świadczenie nie jest za niskie, zaś jego wysokość jest wystarczająca aby pozwalać na faktyczne pokrycie co najmniej części kosztów zakupu żywności, w sytuacji gdy kwota przyznanego świadczenia nie wystarcza nawet na pokrycie części niezbędnych wydatków, przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia, który wymaga m.in. właściwego odżywiania się; 2) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy w sytuacji, gdy skarżąca domagała się niezbędnej pomocy umożliwiającej jej życie w sposób, który nie uwłacza godności człowieka. Przedmiotem rozważania Sądu powinno być, czy organ wydający decyzję nie przekroczył zakresu uznania administracyjnego w sytuacji, gdy sytuacja skarżącej jest wyjątkowo zła, a przyznana jej pomoc odpowiada wysokości kwot przyznanych pozostałym osobom ubiegającym się o świadczenia z pomocy społecznej. Za błędne należy uznać odnoszenie się do okoliczności, że skarżąca otrzymuje również inne świadczenia, w sytuacji, gdy rozpatrzenie przedmiotu sprawy obejmuje wyłącznie ustalenie, czy w uzasadnieniu decyzji organ wskazał w sposób wyczerpujący podstawy dokonanej odmowy oraz czy okoliczności osobiste skarżącej uzasadniają przyznanie jej świadczenie w wysokości nieprzekraczającej przeciętnie przyznanego świadczenia. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie doszło do rozpatrzenia istoty sprawy. Nie przeprowadzono kontroli tego, czy okoliczności podnoszone przez skarżącą uzasadniają przyznanie jej choćby częściowo wnioskowanej kwoty świadczenia. Przedmiotem rozważań nie były okoliczności obejmujące jej szczególnie zły stan zdrowia oraz szczególnie ciężkie warunki mieszkaniowe. Organ motywując odmowę przyznania pomocy winien podać wysokość kwoty, jaką dysponował w danym miesiącu na udzielenie tego rodzaju pomocy ze wskazaniem, jaka kwota została rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby, jaka była sytuacja osób które pomoc otrzymały, a także w jakiej wysokości był przyznawany przeciętnie zasiłek celowy w tym miesiącu. Organ winien przekonać swym uzasadnieniem osobę, której świadczenia nie przyznał, że decyzja ta mimo że niekorzystna, jest sprawiedliwa i zgodna z prawem (tak WSA w Łodzi w wyroku z 18 marca 2008 r., II SA/Łd 57/08). Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie nie doszło do tak skrupulatnego poinformowania skarżącej o powodach odmowy przyznania jaj świadczenia, co pozwala sądzić, że okoliczności te nie zostały objęte analizą a zatem nie mogły stanowić podstawy podjętej decyzji. Stan życiowy skarżącej jest szczególnie zły, a podstawową potrzebę człowieka stanowi jego wyżywienie. W tej sytuacji wniosek skarżącej jest nakierowany na zaspokojenie jej podstawowej potrzeby. Zastosowane w art. 39 u.p.s. pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone – jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. W tej sytuacji trudno jest odmówić skarżącej choćby częściowej zasadności złożonego przez nią wniosku w zakresie pomocy na jej żywienie. Organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy przyznanie zasiłku spełnia przesłanki określone w art. 39 ust. 1 oraz czy jego otrzymanie umożliwi wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Obecnie skarżąca otrzymuje 3 zł dziennie na żywność, co nie umożliwia funkcjonowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dodatkowa pomoc w tym wypadku jest niezbędna, a organ winien określić, jaka kwota świadczenia pomoże skarżącej, a będzie możliwa do spełnienia przez organ. Zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy. W związku z tym, po ustaleniu okoliczności które uzasadniałyby przyznanie świadczenia, organ powinien uwzględnić te okoliczności przy ustalaniu rozmiaru świadczenia. Bardzo zły stan zdrowia skarżącej, jej szczególnie trudna sytuacja życiowa oraz brak możliwości zarobkowania uzasadniają przyznanie jej świadczenia w wyższej wysokości niż przeciętnie przyznawana. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez MOPS w S., przeciętna wysokość przyznawanego świadczenia wynosiła 100 zł na gospodarstwo jednoosobowe. Skarżąca powinna otrzymać wyższe świadczenie. Argumenty przytoczone przez organ, sprowadzające się do podania kwoty posiadanej na cele przyznawania pomocy oraz wskazanie ilości otrzymującej ją rodzin wskazuje, że organ niezgodnie z przepisami nie uwzględnił przy określaniu rozmiaru świadczenia dla skarżącej wszystkich podniesionych przez nią okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2011 r., [...]. Z tego względu zarzut uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 wspomnianej ustawy oraz 7 i 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy jest nieusprawiedliwiony. Pomoc społeczna "wspiera" osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, ma na celu "przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych" (art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.p.s.). Jednocześnie, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W uzasadnieniu decyzji organy wskazały na możliwości finansowe i sposób podziału środków z uwagi na potrzeby osób wnioskujących o pomoc. W istocie, skarżąca otrzymuje więcej w porównaniu do innych osób korzystających z pomocy społecznej. Zatem, działając w ramach uznania administracyjnego organ pomocy społecznej nie jest zobligowany do przyznania pomocy we wnioskowanej wysokości i należy uznać, że przedstawiając okoliczności wydania zaskarżonej decyzji nie naruszył w ten sposób art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego ... oraz art. 3 u.p.s. w zw. z art. 30 Konstytucji RP. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem powinien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona w całości.