IV SA/Wa 1056/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych - oddala skargę - IV SA/Wa 1056/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpoznaniu zażalenia Fundacji "[...]" w S. (dalej "skarżącej") od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej "postanowienie RDOŚ"), w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał postanowienie RDOŚ w mocy. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca zgłosiła RDOŚ na podstawie art.24 ust.1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz.493 z późn. zm.), dalej "ustawy o zapobieganiu (...)", wystąpienie szkody w środowisku w gatunku chronionym, jakim jest jerzyk (Apus apus). Jako miejsce wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku wskazano w piśmie ul. [...] oraz ul. [...] w S., natomiast jako podmiot odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkody w środowisku wskazano Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w S. (dalej "spółdzielnia"). - W zgłoszeniu wskazano, że w budynkach położonych przy ul. [...] oraz ul. [...] w S. (dalej "budynki spółdzielni") zamknięto otwory wentylacyjne, stanowiące miejsce lęgowe jerzyka. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska, jakim jest spółdzielnia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Skarżąca wniosła do GDOŚ zażalenie na postawienie RDOŚ. Rozpatrzywszy wskazane wyżej zażalenie zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., GDOŚ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując postanowienie RDOŚ z mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: Z pisma spółdzielni z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika, że zarówno przed wystąpieniem prac dociepleniowych, jak i po wykonaniu tych robót otwory wentylacyjne były zabezpieczone kratkami plastikowymi. W konsekwencji powyższego jerzyki nie miały możliwości gniazdowania w tych otworach. Otwory ten nie były zatem siedliskiem jerzyka. Brak siedlisk jerzyków w budynkach spółdzielni powoduje brak przesłanek pozwalających na uznanie, że w sprawie wystąpiła szkoda w środowisku. W odniesieniu do zarzutu żalenia odnośnie niezasięgnięcia przez RDOŚ opinii ornitologa w przedmiocie nieistnienia siedliska ptaków w otworach wentylacyjnych budynków spółdzielni należy stwierdzić, w związku ze stanowiskiem spółdzielni wyrażonym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r., że żadna ekspertyza ornitologiczna nie wykazałaby, kiedy doszło do zamknięcia otworów wentylacyjnych. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, zarzucając zaskarżanemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie art.7, 75 i 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w posiadaniu spółdzielni, takich jak: umowa z wykonawcą, pozwolenie na budowę, dziennik budowy, zgłoszenie o rozpoczęciu i zakończeniu prac termo modernizacyjnych (dalej "prac" albo "prac w budynkach"), na okoliczność ustalenia dokładnego terminu i zakresu tych prac, - bezkrytyczne uznanie wiarygodności gołosłownych wyjaśnień spółdzielni zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. odnośnie terminu zakończenia prac w budynkach pomimo tego, że wyjaśnienia te nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ornitologa na okoliczność rzeczywistych szkód w siedliskach jerzyka, gniazdującego w budynkach spółdzielni, wyrządzonych przez prace w tych budynkach, - zaniechanie przeprowadzenia dowodu ze świadków na okoliczność powstania szkód w siedliskach ptaków wyrządzonych pracami w budynkach, 2. naruszenie art.127 ust.1 pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz.1227 z późn.zm.) w związku z art.24 ust.5 ustawy o zapobieganiu (...) poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia RDOŚ. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, GDOŚ wskazał, co następuje: - nie było podstaw do odmówienia wiary oświadczeniu złożonemu przez Prezesa Zarządu spółdzielni, zawierającym konkretne daty i powołującym się na wpisy w dzienniku budowy, - umowa z wykonawcą, czy też pozwolenie na budowę nie wniosłyby nic do sprawy, albowiem nie wynika z nich rzeczywisty termin wykonania prac, - w niniejszej sprawie nie jest zatem możliwym wykazanie zaistnienia szkody w środowisku i zawinienia spółdzielni, - przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest w świetle art.84 § 1 k.p.a. jest fakultatywne (uznaniowe), a nie obowiązkowe, - przeprowadzenie w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego nie pozwoliłoby na ustalenie, kiedy doszło do zamknięcia otworów wentylacyjnych, - w sprawie miały miejsce oględziny, przeprowadzone przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę, - bezprzedmiotowe było przeprowadzenie dowodu ze świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art.27 ust.7 przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art.1 powołanej wyżej ustawy określa ona zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania ustawy mają pojęcia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art.6 pkt 1 i 11 ustawy. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o: - bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku - rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości (art.6 pkt 1), - szkodzie w środowisku - rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi (pkt 11). Tryb zgłaszania bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku uregulowano w rozdziale 4 ustawy. Zawarty w tym rozdziale przepis art.24 ustawy zawiera w szczególności następujące regulacje: Organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (ust.1). Jeżeli zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku dotyczy środowiska jako dobra wspólnego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może dokonać organ administracji publicznej albo organizacja ekologiczna (ust.2). Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska (ust.4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1 i 2, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze; art. 17 stosuje się odpowiednio (ust.5). Podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony (ust.6). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust.7). Z zestawienia cytowanych wyżej regulacji zawartych w ust.5 i 7 art.24 wynika, że do wszczęcia postępowania w przedmiocie nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale koniecznym jest również stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia. Oznacza to, że organ przyjmujący zgłoszenie jest zobowiązany do dokonania wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. Przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania zostały spełnione w niniejszej sprawie, a okoliczność tę wykazano w sposób przekonujący w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia RDOŚ wskazano w szczególności, co następuje: - pismem z dnia [...] marca 2010 r. RDOŚ zwrócił się do skarżącej z prośbą o przedłożenie materiałów dowodowych, będących w posiadaniu skarżącej, - odpowiadając na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca przedstawiła materiał dowodowy, lecz nie jest on wystarczająco dokładny, - film oraz fotografie przedstawione przez skarżącą nie obrazują szczegółowo miejsca zdarzenia, - w całym materiale dowodowym nie jest pokazana lokalizacja zdarzenia, nie ujęto numeru bloku ani żadnego charakterystycznego elementu znajdującego się w pobliżu, - skarżąca nadmieniła w piśmie, że nie będzie udowodniała, że w docieplonych blokach były siedliska jerzyków, gdyż każdy otwór prowadzący do stropodachu był ich potencjalnym siedliskiem, - w dniu [...] kwietnia 2010 r. odbyła się wizja lokalna, w której uczestniczyli tylko pracownicy RDOŚ, albowiem przedstawicielka skarżącej nie stawiła się z przyczyn usprawiedliwionych względami osobistymi, - podczas oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną, z której wynika, że otwory wentylacyjne stropodachów zakryte są kratkami zabezpieczającymi, - przedstawione przez skarżącą fotografie oraz film nie są wystarczające, aby można było je uznać za niepodważalne, - we wskazanym wyżej materiale dowodowym nie ujęto takich elementów jak: nazwa spółdzielni mieszkaniowej, nazwa ulicy, numer bloku i wiele innych charakterystycznych detali, które w sposób dokładny i niezaprzeczalny wskazywałyby miejsce zdarzenia, - brak jest jakichkolwiek możliwości uznania, że materiały te dotyczą przedmiotowych budynków spółdzielni, - wprawdzie uwzględniając biologię jerzyka można stwierdzić, że każdy otwór wentylacyjny i szczelina elewacji budynku może stanowić potencjalne miejsce lęgowe (siedlisko) dla tych ptaków, to jednak zważywszy, że prace były wykonane w terminie od połowy kwietnia do początku czerwca 2008 r., obecnie brak jest możliwości udokumentowania początkowego stanu faktycznego, - w piśmie spółdzielni z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazano, że przed przystąpieniem do prac termomodernizacyjnych na elewacjach budynków nie było widocznych śladów bytowania ptaków, a otwory wentylacyjne w stropodachach były zabezpieczone plastikowymi kratkami, - opierając się na materiale dowodowym tej sprawy oraz mając na uwadze upływ czasu, trudno jest udowodnić spółdzielni, że swoją działalnością spowodowała mierzalne, negatywne skutki w gatunku chronionym jerzyka, - brak udokumentowania stanu początkowego gatunku chronionego uniemożliwia organowi ochrony środowiska dokonania oceny zmiany stanu lub funkcji elementów przyrodniczych o których mowa w art.6 pkt 11 lit.a ustawy o zapobieganiu (...). Podkreślić należy, że w skierowanym do organu piśmie datowanym na [...] kwietnia 2010 r., spółdzielnia, wskazała na następujące okoliczności: - roboty dociepleniowe budynku przy ulicy [...] prowadzone były w okresie od [...] kwietnia 2008 r. (ustawienie rusztowań) do dnia [...] czerwca 2008 r. (zakończenie robót związanych z dociepleniem ścian), - roboty dociepleniowe budynku przy ulicy [...] prowadzone były w okresie od [...] kwietnia 2008 r. (ustawienie rusztowań) do dnia [...] maja 2008 r. (zakończenie robót związanych z dociepleniem ścian), - po tym okresie wykonywane były remonty balkonów, - na elewacjach budynków spółdzielni nie było widocznych śladów przebywania ptaków, - docieplenie budynków wykonane było w technologii Terranova, - stropodachy tych budynków nie były docieplane, - otwory wentylacyjne zarówno przed przystąpieniem do robót dociepleniowych, jak i po wykonaniu robót zabezpieczone były kratkami plastikowymi, - na elewacjach przedmiotowych budynków podczas oględzin po ustawieniu rusztowań nie stwierdziliśmy śladów gniazd ani innych śladów przebywania ptaków. Podkreślenia wymaga, że w zażaleniu na postanowienie RDOŚ (przyjąć należy, że w jednym piśmie procesowym skarżąca zwarła dwa odrębne zażalenia na różne orzeczenia RDOŚ), skarżąca jedynie marginalnie odniosła się do treści tego orzeczenia (podnosząc brak opinii ornitologa wykluczającej istnienie ptasich siedlisk), zasadniczą jego część poświęcając szkodom wyrządzonym w budynkach położonych przy ulicy [...] (a zatem w budynkach nie objętych przedmiotem sprawy). Do argumentacji powyższej odniósł się, rozpatrujący zażalenie GDOŚ, stwierdzając, że w związku z zabezpieczeniem otworów wentylacyjnych zarówno przed przystąpieniem do robót dociepleniowych, jak i po ich wykonaniu kratkami plastikowymi, wykazanie daty zamknięcia tych otworów w oparciu o opinię ornitologa nie byłoby możliwe. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że nie są w stanie zgromadzić materiału dowodowego, który wykazałby słuszność twierdzeń skarżącej, a tym samym nieprawdziwość oświadczeń spółdzielni. Zasadnie przyjęły organy, że materiału dowodowego tego rodzaju nie przedstawiła skarżąca, a jego uzyskanie nie jest możliwe za pośrednictwem wskazanych przez skarżącą środków dowodowych. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.