I SA/Wa 835/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z [...] października 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę B., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Starosta Powiatu L. decyzją z [...] października 2010 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ulicę B. oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...]. Od decyzji tej odwołanie w imieniu Gminy L. złożył Prezydent Miasta L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania stwierdzone zostało przede wszystkim, że organ orzekający oparł się na nieprawidłowej, zawyżonej wycenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który przy określeniu wartości rynkowej szacowanego gruntu nie zbadał istnienia transakcji drogowych na rynku ponadlokalnym ograniczając się tylko do obszaru Miasta L. i tym samym błędnie przyjął do porównania wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród wycenianych, a ponadto niepotrzebnie uwzględniła w wycenie cechy rynkowe nieruchomości nieistotne dla specyfiki nieruchomości drogowych (dojazd do drogi, stan zurbanizowania otoczenia, sąsiedztwo), co miało znaczenie w procesie szacowania spornego gruntu i rzutowało na zawyżenie jego wartości. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej, tj. znacznie różniące się powierzchnią, lokalizacją i charakterem Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] uznał, że materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia, bowiem dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. W pierwszej kolejności Wojewoda [...] powołał się na przepis art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i uznał, że zaistniały przesłanki wymienione w tym przepisie warunkujące przyznanie podmiotom zainteresowanym odszkodowania. Organ odwoławczy zauważył, że Gmina L. nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. własność gruntu zajętego pod drogę publiczną – ulicę B. w L., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu ewidencyjnego [...], co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Bezspornym również było to, że poprzedni właściciele wyżej opisanych gruntów J. M. (w której miejsce wstąpił spadkobierca S. M., Z. M., B. L. i S. M. (w której miejsce wstąpiła B. L.) byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie powołanego wyżej art. 73, jak również, że wniosek ten złożyli w ustawowym terminie. Kwestią sporną jest jedynie ustalenie prawidłowości przez organ pierwszej instancji należnego odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości. Wojewoda [...] zauważył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Organ wskazał, że na analizowanym rynku lokalnym obejmującym Miasto L. w badanym okresie nie odnotowano transakcji sprzedaży działek zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy. Wojewoda zauważył, że taki stan rzeczy, wbrew zarzutom odwołania obligował rzeczoznawcę majątkowego do zastosowania sposobu obliczenia odszkodowania przewidzianego w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a więc według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym bo posiadają szczególne cechy tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Wojewoda [...] dodał również, że w postępowaniu prowadzonym przed Starostą Powiatu L. sporządzono operat szacunkowy z dnia [...] maja 2010 r. dla działki nr [...]. Organ podzielił stanowisko Starosty L., że wycena została wykonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - zwanej dalej ugn oraz jest prawidłowa pod względem formalnym. Wojewoda zauważył, że przedmiotowy operaty szacunkowy został sporządzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego – metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia do porównania przyjęto 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych w L., a biegły zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia przyjął stan nieruchomości z dnia 29 października 1998 r. i jej wartość określoną na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Rzeczoznawca okres badania cen transakcyjnych określił na lata 2008 – 2010 r., a do porównań zostały przyjęte transakcje dokonane w okresie 2008 -2009. Biegły wyjaśnił, że w 2008 r. nastąpiło przyhamowanie popytu po okresie wzrostu cen w 2007 r., natomiast rok 2009 r. był dalszym okresem stabilizacji cen. Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy dysponuje swobodą przy określeniu właściwego podejścia, metody i techniki szacowania, co wynika z art. 154 ust. 1 ugn, a organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną treść decyzji, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu L. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za opisany w niej grunt zajęty pod drogę. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Gmina Miejska L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła organowi: 1) naruszenie § 4 ust. 2 oraz ust. 3 w związku z § 36 ust. 2 pkt 2 w związku z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez oparcie się na nieprawidłowej (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym rozstrzygnięcie sprawy; 2) niezastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi rozrządzenia podczas, gdy przy określeniu wartości nieruchomości biegły bezpodstawnie stwierdził, że na rynku lokalnym nie istnieją transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaniem wysokości odszkodowania; 3) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji Starosty L. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając skargę Gmina L. podkreśliła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nie jest słuszna. Skarżąca powołała się na przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zaznaczając dalej, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z dnia 19 maja 2010 r. wybierając z bazy danych jedenaście nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi oraz sąsiedztwa. Skarżąca zauważyła, że żadna z tych nieruchomości nie jest położona w tym samym obrębie co nieruchomość wyceniana, a grunty do porównań położone są wręcz w znacznej odległości od niej. Ponadto powierzchnia działek branych do porównania jest znacznie większa od powierzchni gruntu wycenianego. Zatem uznać należy, że przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego próba porównania nieruchomości nie może być uznana za reprezentatywną by móc na jej podstawie dokonać wyceny nieruchomości. Zdaniem skarżącej okoliczności te pozbawiają te nieruchomości waloru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem wielkość nieruchomości oraz jej położenie to cechy wpływające na jej wartość. W ocenie skarżącej wzięcie takich nieruchomości pod uwagę w operacie szacunkowym wpłynęło na znaczne zawyżenie nieruchomości wycenianej, a tym samym i należnego odszkodowania. Ponadto skarżąca zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy, że nie wyjaśnił znaczenia cech nieruchomości takich jak dojazd, droga dojazdowa, które to okoliczności miały procentowy wpływ na ustalenie ceny. Oczywistym zdaniem skarżącej jest, że nieruchomość, która jest zajęta pod drogę publiczną ma dobry dostęp do drogi oraz ciągów komunikacyjnych, a pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości, która jest drogą publiczną. Kolejnym błędem operatu jest uwzględnienie w operacie cechy "lokalizacja, sąsiedztwo, stan zurbanizowania otoczenia", których znaczenia rzeczoznawca nie wyjaśnił. Rzeczoznawca określił wpływ przedmiotowych cech na cenę nieruchomości 25 % (lokalizacja) i 20% (pozostałe cechy) podczas, gdy w przypadku nieruchomości będącej drogą publiczną cechy te nie powinny mieć żadnego znaczenia. To oznacza, że sztucznie zawyżono cenę przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie i wysokość odszkodowania. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...], że nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, bo mając wątpliwości co do dowodów zgromadzonych w sprawie mógł zlecić wykonanie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę, wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców lub też wyjaśnić zaistniałe wątpliwości z biegłym, który sporządził operat szacunkowy. Skarżąca zauważyła, że Wojewoda [...] bezpodstawnie uznał, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Gmina L. zauważyła, że w myśl § 36 ust. 2 tego rozporządzenia dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w tym ustępie. W niniejszej sprawie rzeczoznawca w swoim operacie w żaden sposób nie wykazał, że na rynku lokalnym nie stwierdzono takich transakcji. A dopiero w przypadku braku takich cen rzeczoznawca mógł zastosować powołany przepis. Zatem w operacie szacunkowym rzeczoznawca zobowiązany był do wykazania, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie ust. 1 § 36 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, brak jest logiki w rozumowaniu, że wartość rynkową nieruchomości będącej drogą publiczną, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, strony, które nie działają w sytuacji przymusowej, ustaliłyby na podstawie wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Reasumując skarżąca zauważyła, że zarówno decyzja Wojewody [...] jak i Starosty L. naruszają przepisy art. 7, 8, 11, 77 i 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy wydając decyzje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy operat szacunkowy dotyczący wyceny działki ewidencyjnej nr [...] mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia przez Starostę L. odszkodowania na rzecz Gminy Miejskiej L. za grunt zajęty pod drogę publiczną na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Zdaniem Sądu, Starosta L. prawidłowo uznał, że operat szacunkowy z dnia 19 maja 2010 r. jest zgodny z prawem i jest wiarygodnym dowodem na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt. Analiza wymienionych operatów wskazuje, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny (działka nr [...] o pow. [...] m2 zajęta pod ul. [...] położona w L.) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne). Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę mając na uwadze treść przepisu art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy (29 października 1998 r.) i wartość rynkową gruntu według stanu z daty sporządzenia wyceny (art. 134 ugn). Wobec tego że na rynku lokalnym nieruchomości położonych na terenie Miasta L. nie odnotowano transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne (pkt 3 i 4.2. operatu) biegły prawidłowo wycenił przedmiotowe działki w oparciu o przepisy § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. biorąc pod uwagę rynek nieruchomości podobnych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, ponieważ szacowane grunty przylegają do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (pkt 2.1., 2.3. i 3 operatu). Biegły mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 ugn określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W ramach uprawnień jakie daje rzeczoznawcy przepis art. 154 ust. 1 ugn oraz będąc związany przepisem § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia biegły oszacował nieruchomości stosując metodę korygowania ceny średniej w oparciu o zanotowane na rynku lokalnym (Miasto L.) transakcje w latach 2008-2009, dotyczące 11 nieruchomości (pkt 5 operatów). Biegły określił i uwzględnił w wycenach najważniejsze cechy nieruchomości z rynku lokalnego i nieruchomości wycenianej oraz ich procentowy udział, wpływające na wartość gruntów (położenie i lokalizacja, stan zurbanizowania otoczenia, sąsiedztwo, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt i wielkość działki, dojazd do drogi i inne cechy –walory ekologiczne i uciążliwości – str. 10 operatu) oraz odniósł się do kwestii zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (pkt 3 operatu). Biegły określił też współczynniki korygujące biorąc pod uwagę cechy cenotwórcze na legionowskim rynku lokalnym i ich procentowy wpływ na wartość nieruchomości (str. 10 i 11 operatu). W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej wycena była ważna w rozumieniu art. 156 ust. 3 ugn i zawierała informacje, o których mowa w § 55 rozporządzenia oraz elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Starostę L. jak i Wojewodę [...], jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa w zw. z art. 130 ust. 2 ugn. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że zarówno organ jak i sąd administracyjny nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie biegły błędnie zastosował przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Z operatu wynika, że na terenie Miasta L. nie było transakcji gruntami zajętymi pod drogi publiczne (str. 6 i 8 operatu), a strony nie przedstawiły na tę okoliczność dowodu przeciwnego. Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innego obrębu ewidencyjnego i o znacznie różniących się powierzchniach od nieruchomości szacowanej (o większej powierzchni). Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie to Sąd zauważa, że określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozp.). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Jeżeli chodzi o tą drugą kwestię, to Sąd zauważa, że przy stosowaniu podejścia porównawczego określenie cech mających wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. a art. 154 ust. 1 ugn). Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą, że przyjęcie do porównań nieruchomości o większych powierzchniach sztucznie zawyżyło wartość nieruchomości, skoro biegły stwierdził (str. 6 operatu), że występuje spadek ceny wraz z wielkością powierzchni gruntu. Spod oceny Sądu wymyka się również zarzut skargi dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez biegłego poszczególnych cech i ich procentowego wpływu na wartość wycenianych gruntów. Należy jedynie wskazać, że rację ma skarżąca twierdząc, że większość cech nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne nie ma istotnego znaczenia dla nabywcy (zarządcy drogi), ponieważ przy nabyciu z mocy prawa gruntu zajętego pod drogę nie ujawniają się preferencje nabywającego. Skarżąca pomija jednak to, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości (a taki charakter ma nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające...) należy się wywłaszczonemu za utratę przez niego prawa majątkowego o określonej wartości ekonomicznej, która to wartość zdeterminowana jest cechami wycenianego gruntu. Zatem cechy szacowanej nieruchomości świadczące o jej atrakcyjności dla właściciela muszą być brane pod uwagę, aby ustalić odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa (art. 128 ust. 1 ugn). Brak przedłożenia przez strony postępowania przeciwdowodu w postaci kontrwyceny uniemożliwia zakwestionowanie stanowiska biegłego w zakresie opisanych wyżej zagadnień, ponieważ są to wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego uzyskane w wyniku analizy rynku nieruchomości (wiedza pozaprawna). Sąd nie podziela stanowiska Gminy Miejskiej L., że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek podjęcia działań mających na celu sporządzenie nowej wyceny. Strony nie przedłożyły kontrwyceny, którą organ mógłby dopuścić jako dodatkowy dowód w sprawie. Jeżeli Gmina uważała, że przedłożona na zlecenie organu wycena jest nieprawidłowa winna przedstawić opinię o wartości nieruchomości sporządzoną na własne zlecenie bądź wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Trudno bowiem wymagać od organu, aby w sprawie, w której nie ma własnego interesu prawnego (taki interes mają strony postępowania), a w której organ obowiązany jest do sprawnego prowadzenia postępowania (art. 12 § 1 Kpa), organ zlecał wykonanie kilku opinii rzeczoznawców majątkowych lub opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy w sprawie o ustalenie odszkodowania inne podmioty wywodzą dla siebie korzystne skutki prawne, a przedłożona w sprawie wycena nie jest w sposób oczywisty niewiarygodna, czy niezgodna z przepisami prawa. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.