I SA/Wa 652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu działki o pow. [...] m2 z nieruchomości o ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], a stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz stwierdzającej, że powołana decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. w części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], została wydana z naruszeniem prawa - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu działki o pow. [...] m2 z nieruchomości o ogólnej pow. [...] m2. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] Naczelnik W. orzekł o wywłaszczeniu [...] m2 z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. w rejonie ulic [...] oraz [...], stanowiącej własność S. M. Pismem z dnia 29 marca 2005 r., następcy prawni S. M., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia [...] lipca 1975r. w części dotyczącej wywłaszczenia terenu o pow. [...] m2, znajdującego się poza lokalizacją Ośrodka [...]. Wnioskodawcy podnieśli, iż osoba występująca o wywłaszczenie terenu nie objętego decyzją o lokalizacji Ośrodka [...] nie posiadała upoważnienia ówczesnej właścicielki nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu działki o pow. [...] m2 z nieruchomości o ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], a stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz stwierdził, że powołana decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. w części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta W. wniósł do Ministra Infrastruktury odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu odwołania Prezydent wskazał, że odnaleziono akt notarialny z dnia [...] maja 1974 r. [...], w którym S. M. upoważniła swoją córką J. K. do sprzedaży, w całości lub w części na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej m.in. w Osiedlu [...] o obszarze [...] m2, jak również do dokonywania wszelkich czynności, jakie okażą się potrzebne do reprezentowania przed władzami, urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi oraz do ustanawiania dalszych pełnomocników dla stawającej w zakresie powyższego umocowania. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu działki o pow. [...] m2 z nieruchomości o ogólnej pow. [...] m2. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji wskazał, ze pismem z dnia 30 grudnia 1974 r. Dyrekcja Ośrodka [...] poinformowała S. M. o przeznaczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na cel realizacji budowy Ośrodka [...] w W. wskazując, iż wywłaszczenie gruntów pod inwestycję nastąpi w II kwartale 1975 r. Na odwrocie przedmiotowego pisma poinformowano, że istnieje możliwość dobrowolnego zbycia nieruchomości, wskazując numer telefonu oraz nazwisko osoby odpowiedzialnej, udzielającej informacji dotyczącej przedmiotowej kwestii. Na odwrocie pisma, w dolnej jego części, zamieszczono notatki dotyczące negocjacji o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz zgodę J. K., na proponowaną wycenę. Pismem z dnia 14 czerwca 1975 r. Ośrodek [...] w W. wystąpił do Naczelnika W. o wywłaszczenie trzech działek gruntu o powierzchni [...] m2 objętych aktem własności nr [...] rep. [...], nr [...] obr. [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] obr. [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] obr. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiących własność S. M. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...] ww. nieruchomości zostały przeznaczone pod realizację Ośrodka [...]. Do wniosku załączono opis lokalizacji szczegółowej, wynik badań hipotecznych, akt własności ziemi oraz elaborat szacunkowy. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 15 lipca 1975 r. wynika, że udział w rozprawie w imieniu S. M. wzięła J. K. (pełnomocnictwo notarialne z dnia [...] maja 1974 r. Rep. Nr [...]). J. K. oświadczyła, że rolnictwo stanowi jedyne źródło utrzymania jej mocodawczyni, jak również, że poza tą nieruchomością posiada jeszcze inną działkę, zaznaczając, że nie ma trwałych nakładów na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] maja 1974 r. Rep nr [...], załączonego do odwołania Prezydenta Miasta W., S. M. jako właścicielka działki nr [...], o obszarze [...] arów, położonej w W. dzielnicy [...] Osiedle [...] oraz nieruchomości, o obszarze [...] ha [...] ary [...] m2, położonej w W. dzielnicy [...] w Osiedlu [...] (na podstawie dwóch Aktów Własności Ziemi, wydanych przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] lipca 1972 r. nr [...] rep [...] i w dniu [...] grudnia 1973 r. nr [...] rep [...]) upoważniła swoją córkę J. K., do sprzedaży przedmiotowych nieruchomości w całości lub części na rzecz Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za cenę ustaloną według szacunku rzeczoznawcy, do odbioru ceny i w związku z powyższym do dokonania wszelkich czynności, jakie okażą się potrzebne do reprezentowania stawającej przed władzami, urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi oraz ustanowienia dalszych pełnomocnictw dla stawającej w zakresie powyższego umocowania. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury ustalił, że J. K. była upoważniona do działania w imieniu S. M, bowiem posiadała stosowne pełnomocnictwa, tym samym wszystkie oświadczenia J. K. złożone w przedmiotowej sprawie należy uznać za skuteczne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Przedmiotowa decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. nr [...] spełniała przesłanki określone w art. 23 ust. 1 ustawy. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie złożyła U. G. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1. naruszenie art. 16 § l i art. 156 § l pkt. 2 kpa, poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r., mimo zgromadzenia dowodów potwierdzających rażące naruszenie w toku postępowania wywłaszczeniowego prawa przez Naczelnika W. 2. naruszenie art. 3 ust. l i 2, art. 5 ust. 1-3 i art. 23 ust. l ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64) poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji: - uznanie, iż dopuszczalne było wywłaszczenie całej nieruchomości objętej decyzją mimo, iż całość tej nieruchomości - w myśl decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. - nie była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie; - uznanie, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. we właściwy sposób ustalała przedmiot wywłaszczenia i zawierała właściwe, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne - mimo braku wniosku właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy, - uznanie, iż właściciel skierował do organu administracji żądanie objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, - uznanie, że pozostała dla właściciela część wywłaszczanej nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe; 3. naruszenie art. 6 ust. l ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7, 75 § 1, 77 § l i 80, art. 107 § 3 kpa - nakazujących pełną i rzetelną analizę i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego: - poprzez oparcie zaskarżonych decyzji na nieuzasadnionej i błędnej ocenie dowodów jakimi są: pełnomocnictwo z dnia [...] maja1974 r. udzielone przez S. M. J. K. oraz oświadczenia J. K. (z dnia 26 maja 1975 r. i bez daty) składane w toku negocjacji umowy cywilnoprawnej, a w konsekwencji - poprzez przyjęcie, iż oświadczenia kierowane przez J. K.. do państwowej jednostki organizacyjnej (Ośrodka [...]) działającej w sferze cywilnoprawnej (dominium), wywierały skutek w toku wszczętego później postępowania administracyjnego, w którym Naczelnik W. działał w sferze imperium - poprzez przyjęcie , iż J. K. umocowana była do reprezentowania S. M. w postępowaniu administracyjnym o wywłaszczenie, - niewyjaśnienie podstaw przypisania ww. dowodom takich skutków prawnych, mimo iż są one sprzeczne z literalną treścią tych dokumentów; 4 naruszenie art. 7, 8 i 10 § 1 kpa, a także art. 28, 32 oraz 33 § 2, 3 i 4 kpa oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, iż strona postępowania wywłaszczeniowego była reprezentowana w postępowaniu, a pełnomocnictwo z dnia [...] maja 1974 r. uprawniało J. K. do reprezentowania S. M.; 5. naruszenie art. 138 § l pkt 1 i 2 kpa poprzez nie utrzymanie w mocy, lecz uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu decyzji podniosła, że z pełnomocnictwa wynika wprost ograniczenie zakresu umocowania do sprzedaży wymienionych nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ( ... ). Zdaniem skarżącej przywołany w treści pełnomocnictwa art. 6 dotyczył działań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podejmowanych nie w trybie administracyjnym, a cywilnoprawnym. Przepis ten dotyczył zatem jedynie zawarcia umowy nabycia nieruchomości, czyli umowy sprzedaży, o której mówiło pełnomocnictwo. Skarżąca zwróciła uwagę oświadczenie J. K. – bez daty - znajdujące się w aktach administracyjnych nie wyrażającej zgody na dobrowolny wykup gruntu. Skarżąca podniosła, ze J. K., wyraziła sprzeciw wobec sprzedaży należącej do jej matki nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w toku postępowania o wywłaszczenie nieruchomości, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. właścicielka nieruchomości S. M. nie była prawidłowo reprezentowana, czym naruszono jej uprawnienia jako strony. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że nie zachodziła druga przesłanka wywłaszczenia w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. wymóg by w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości, pozostała dla właściciela część nie nadawała się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, gdyż na nieruchomości do dnia dzisiejszego prowadzone są dzikie uprawy roślinno-owocowe (dzikie ogródki działkowe), czyli użytkowana ona jest w sposób tożsamy (uprawy) jak przed wywłaszczeniem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skarżącej są chybione. Zasadniczy zarzut dotyczył błędnej zdaniem skarżącej interpretacji pełnomocnictwa dokonanej przez Ministra Infrastruktury. Zgodnie z treścią pełnomocnictwa z dnia [...] maja 1974 r. Rep nr [...], S. M. jako właścicielka działki nr [...], o obszarze [...] arów, położonej w W. dzielnicy [...] Osiedle [...] oraz nieruchomości, o obszarze [...] ha [...] ary [...] m2, położonej w W. dzielnicy [...] w Osiedlu [...], upoważniła swoją córkę J. K., do sprzedaży przedmiotowych nieruchomości w całości lub części na rzecz Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za cenę ustaloną według szacunku rzeczoznawcy, do odbioru ceny i w związku z powyższym do dokonania wszelkich czynności, jakie okażą się potrzebne do reprezentowania stawającej przed władzami, urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi oraz ustanowienia dalszych pełnomocnictw dla stawającej w zakresie powyższego umocowania. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zasadniczą kwestią jest interpretacja przepisów prawa czy też jak w przedmiotowym postępowaniu interpretacja umowy jaką jest pełnomocnictwo. Organ administracji prowadził postępowanie z J. K., która legitymowała się pełnomocnictwem notarialnym udzielonym jej przez matkę S. M. Zakres pełnomocnictwa obejmował sprzedaż działek gruntu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za cenę ustaloną według szacunku rzeczoznawcy oraz umocowanie do reprezentowania stawającej przed władzami, urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi. Treść pełnomocnictwa nie wskazuje aby J. K. nie mogła składać w imieniu swojej matki oświadczeń woli w postępowaniu administracyjnym. Umocowanie obejmowało sprzedaż działek za cenę ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego, a taka właśnie procedura miała miejsce w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. J. K. była upoważniona do reprezentowania swojej matki przed władzami, urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie J. K. (bez daty), iż nie wyrażą zgody na dobrowolny wykup gruntu przeznaczonego pod inwestycję. Z uwagi na brak daty nie można ustalić kiedy zostało złożone. Twierdzenie skarżącej że jest to ostatnie oświadczenie jakie złożyła J. K. jest gołosłowne, a uzasadnienie tego twierdzenia stanowi dywagacje nie poparte żadnym dowodem. J. K. w imieniu swojej matki zwróciła się o wykup tkz. resztówki, z uwagi na to, ze pozostała działka nie będzie nadawała się do dalszej racjonalnej gospodarki rolnej. Organ po dokonanej analizie czy pozostała poza lokalizacją działka będzie nadawała się do prawidłowej gospodarki rolnej, przychylił się do wniosku pełnomocnika właścicielki. Czynienie zarzutu, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż przychylił się do wniosku, który złożyła właścicielka ( po przeprowadzeniu analizy w tym kierunku) jest chybione. Organ administracji publicznej dokonał prawidłowych ustaleń, iż przy wydawaniu decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lipca 1975 r. nr. [...] nie doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności. Wymieniona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.