II OSK 2721/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Spółki Wodno Kanalizacyjnej w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 945/11 odrzucającego skargę Zarządu Spółki Wodno Kanalizacyjnej w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 948/08 uchylającym decyzję. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 945/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Aadministracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 948/08 uchylającym decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., reprezentowany przez A. G. i M. G., wniósł w dniu 4 marca 2011 r. skargę na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt III SA/Kr 948/08. W uzasadnieniu wskazano, iż powołanym powyżej wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Podniesiono, że w związku z uzasadnieniem powyższego wyroku Sąd uznaje Zarząd reprezentowany przez A. G. i M. G. i nadal służy im legitymacja do dochodzenia wykonania tego wyroku. Podkreślono w skardze, że w dniu [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją znak: [...] ponownie umorzyło postępowanie odwoławcze. W skardze wskazano, że stronie skarżącej nadal służy prawo zaskarżenia decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., domaga się ona jednak wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. III SA/Kr 948/08. Dodano, że Zarząd Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P., reprezentowanej przez A. G. i M. G. nie występuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2011 r., którym umorzono postępowanie w sprawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu po wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. III SA/Kr 948/08, a ponownie domaga się wykonania tego wyroku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt: II SAB/Kr 168/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Zarządu Spółki Wodno-Kanalizacyjnej w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. W uzasadnieniu w/w postanowienia Sąd wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, a decyzja ta zapadła właśnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchylającym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 948/08. W związku z powyższym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W związku z powyższym niniejsza skarga nazwana skargą na niewykonanie wyroku w tym stanie faktycznym jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym postanowieniem odrzucając skargę podkreślił, że strona skarżąca podnosi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie wykonało wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. uchylającego decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W powyższym wyroku Sąd uznał legitymację osób podpisanych pod skargą do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i skargę tę uwzględnił. Sąd I instancji mając na uwadze, że niniejsza skarga jest konsekwencją niewykonania – w ocenie strony skarżącej - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009r., sygn. III SA/Kr 948/08, przyjął, że skarżącym nadal służy legitymacja do dochodzenia wykonania tego wyroku. Sąd I instancji podkreślił, że skarga "na niewykonanie wyroku" jest skargą złożoną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że powyższa kwalifikacja skargi opiera się na analizie jej treści. Strona skarżąca nie tylko tytułuje skargę jako "skarga na niewykonanie wyroku", ale również mając świadomość, że służy jej skarga na decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2010 r., w uzasadnieniu skargi podnosi, że "ponownie domaga się wykonania wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. III SA/Kr 948/08". Strona skarżąca, której znana była treść uzasadnienia postanowienia tegoż sądu z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt: II SAB/Kr 168/10 (na które powołano się skardze) ponownie domagając się wykonania wyroku złożyła w istocie skargę na bezczynność organu po wyroku uchylającym. Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca miała pełną świadomość możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej, skoro to właśnie w wyniku zaskarżenia przez nią decyzji administracyjnej zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r., a mimo to złożyła skargę "na niewykonanie wyroku" wskazując jako przedmiot skargi uchyloną już decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2008 r., co dodatkowo przemawia za stwierdzeniem, że skarga dotyczyła niezałatwienia sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej, a zwłaszcza nie dotyczyła decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd I instancji uznał, że skarga dotyczy działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, a zatem powinna być poprzedzona pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek pisma, które mogłoby być potraktowane jako tego rodzaju wezwanie. Tym samym Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie poprzedziła swojej skargi "na niewykonanie wyroku" uprzednim wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skoro więc strona skarżąca nie wypełniła warunku skutecznego wniesienia skargi, Sąd zobowiązany był skargę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 p.p.s.a., tj. – na gruncie niniejszej sprawy z powodu braku wyczerpania procedury przed skargowej w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Wodno-Kanalizacyjna w P. reprezentowana przez A. G. i M. G., reprezentowana przez adwokata G. D. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 57 § 1 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez niewezwanie strony skarżącej do wskazania, jakie działanie bądź bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu jest przedmiotem skargi, w sytuacji gdy z treści skargi oraz pisma procesowego strony skarżącej z dnia 6 lipca 2011 r. wyraźnie nie wynika czy przedmiotem skargi jest fakt niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r.; - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi strony skarżącej, w sytuacji gdy ani z treści skargi, ani pisma procesowego strony skarżącej nie wynikało wyraźnie, że skarga dotyczy niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. oraz w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wezwał strony skarżącej do wskazania czy wzywała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wykonania przedmiotowego wyroku; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z dnia 7 marca 2011 roku w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bo gdyby zgodnie z przepisami art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wezwał stronę skarżącą do sprecyzowania treści skargi, w szczególności wskazania co jest przedmiotem zaskarżenia: niewykonanie przez SKO wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. (III SA/Kr 948/08) czy też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r. [...], wówczas w sposób jednoznaczny Sąd I instancji ustaliłby przedmiot zaskarżenia i stwierdzając, że strona skarżąca dochowała wymogu wyczerpania administracyjnego toku instancji i w konsekwencji stwierdzenia przez Sąd I instancji, że pozostałe wymogi skargi zostały spełnione, brak byłoby podstaw do odrzucenia skargi, a zatem zaskarżone działanie zostałoby poddane merytorycznej kontroli sądu. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma, które mogłoby zostać potraktowane jako wezwanie do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy". W sytuacji bowiem, gdy Sąd ma wydać postanowienie o odrzuceniu skargi winien podjąć czynności zmierzające do dokładnego ustalenia czy zostały spełnione wymagania formalne warunkujące dopuszczalność wystąpienia ze skargą i w tym celu, w razie wątpliwości, winien zwrócić się do strony skarżącej w celu uzyskania jej stanowiska czy wzywała ona Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wykonania wyroku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, nie dokonał dokładnego ustalenia czy zostały spełnione przesłanki zaskarżenia przewidziane w ustawie p.p.s.a., a ograniczył się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń w tym zakresie a w konsekwencji wydał postanowienie o odrzuceniu skargi z naruszeniem przepisów postępowania - art. 154 § 1 w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. jest zasadny. W myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powołany przepis nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wezwanie to nie może być jednak utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odnosi się bowiem wyłącznie do zaskarżania określonych w ustawie aktów i czynności. Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 p.p.s.a. nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji że dopuszczalność jej wniesienia nie jest uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 52/06 (ONSAiWSA 2006/4/100). Pogląd ten podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynym zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wobec powyższego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że skarga dotycząca działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu powinna być poprzedzona pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Jednakże wobec braku w aktach sprawy pisma, które można by uznać za tego rodzaju wezwanie Sąd I instancji był zobowiązany wezwać skarżącą do wskazania czy wzywała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wykonania tego wyroku. Wskazać należy na warunki formalne skargi do sądu administracyjnego, a więc także skargi określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a., które wskazane są enumeratywnie w art. 46 p.p.s.a. (wymagania formalne dla każdego pisma strony) oraz w art. 57 § 1 p.p.s.a. (dodatkowe wymagania dla pisma będącego skargą). Żaden z tych przepisów nie wskazuje wymogu dołączenia do skargi dowodu wyczerpania środków prawnych które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a jeżeli środki takie nie przysługiwały – wymogu dołączenia wezwania skierowanego do organu o usunięcie naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a.). Wobec tego, że Sąd I instancji nie wezwał skarżącej do przedstawienia takiego wezwania, należy uznać za słuszny zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej, że skarga została odrzucona z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ponadto należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję Sądu I instancji w kwalifikacji przedmiotowej skargi. Bowiem z jednej strony Sąd I instancji w komparycji postanowienia wskazuje, że skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, a także formułuje stwierdzenie, że " skarżąca, której znana była treść uzasadnienia postanowienia WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2011 r., II SAB/Kr (na które powołano się w skardze) ponownie domagając się wykonania wyroku złożyła w istocie skargę na bezczynność organu po wyroku uchylającym", natomiast w dalszej części uzasadnienia powołuje się na art. 154 § 1 p.p.s.a. i wskazuje, że "skarga dotyczy działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, a zatem powinna być poprzedzona pisemnym wezwaniem tego organu do wykonania wyroku i załatwienia sprawy. Niekonsekwencja Sądu I instancji w powyższym zakresie przejawia się również w błędnym określeniu sygnatury, bowiem sentencja zaskarżonego orzeczenia oznaczona jest sygnaturą "II SA/Kr 945/11", natomiast uzasadnienie oznaczone jest sygnaturą "II SAB/Kr 945/11". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.