IV SA/Wa 1013/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1013/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej "skarżącego") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], ustalającej na wniosek A. D. (dalej "inwestorki") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (jedna bryła budynku), dalej ("planowanej inwestycji") na działce nr ew. [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] na terenie [...] w W. (dalej "teren inwestycji"), utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] maja 2011 r. zapadła w następującym stanie faktycznym: Na wniosek inwestorki z dnia [...] września 2008 r., później przez inwestorkę uzupełniony, przed Prezydentem wszczęte zostało postępowanie o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent wcześniej dwukrotnie orzekł w przedmiocie wniosku inwestorki, ustalając dla planowanej inwestycji warunki zabudowy (decyzja z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] oraz decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]). Obie wcześniejsze decyzje zostały na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylone przez SKO dwoma kolejnymi decyzjami z dnia [...] października 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], a sprawa była przekazywana Prezydentowi do ponownego rozpoznania. Decyzje SKO zapadały na skutek rozpoznania przez SKO odwołań od decyzji Prezydenta. W konsekwencji uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2010 r. decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2010 r. i przekazania Prezydentowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ ten orzekł w sprawie po raz trzeci wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r. Rozpoznawszy odwołanie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując orzeczenie Prezydenta w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało w szczególności, co następuje: - planowana inwestycja spełnia warunki określone w art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu ..." albo "ustawy" oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia", - nietrafny jest zarzut odwołania, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, - inwestorka wykazała zarówno dostęp faktyczny, jak i prawny do drogi publicznej, - teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową, którą stanowi działka nr ew. [...] (dalej "sporna działka"), - inwestorka przedłożyła dokumenty, z których wynika, że każdorazowy właściciel terenu inwestycji ma prawo przejazdu i przechodu przez sporną działkę, stanowiącą drogę dojazdową, - wypis z księgi wieczystej dla spornej działki potwierdza, że stanowi ona drogę dojazdową. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc co następuje: - teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, - sporna działka (działka nr [...]) jest oznaczona w ewidencji gruntów jako rolna (R III), a nie droga (dr), stąd może być traktowana wyłącznie jako działka niezabudowana, nie zaś jako droga, - za drogę dojazdową w rozumieniu ustawy o planowaniu (...) można uznać wyłącznie działkę gruntu oznaczoną w ewidencji jako droga (symbol "dr"), chyba że organ wykaże, że jest to droga publiczna, - dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do dokonywania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ustaleń odnośnie faktycznego stanu zagospodarowania terenu. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r., stanowiącym odpowiedź inwestorki na skargę wniesioną przez skarżącego, pełnomocnik inwestorki podniósł w szczególności następujące kwestie: - skarżący nie wykazał interesu prawnego w sprawie, - planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego ( działka nr ew. [...]), która nie graniczy z terenem inwestycji, - dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez sporną działkę nr ew. [...] wynika z art.206 k.c., z którego wynika, że każdorazowy właściciel terenu inwestycji i jednocześnie współwłaściciel spornej działki ma prawo przejazdu i przechodu przez sporną działkę, co nie narusza uprawnień skarżącego do współposiadania i współkorzystania ze spornej działki, - sporna działka została wydzielona jako droga dojazdowa w wyniku podziału działki ew. nr [...], - z działki nr ew. [...] wydzielono również teren inwestycji, jak też szereg innych działek graniczących ze sporną działką od strony południowej, - sporna działka stanowi współwłasność w częściach ułamkowych właścicieli wszystkich wskazanych wyżej działek, w tym terenu inwestycji, - właściciele terenu inwestycji posiadają udział we współwłasności spornej działki wynoszący [...], - skarżący, będący właścicielem działki nr [...] posiada udział we współwłasności spornej działki nr [...] wynoszący [...], - brak oznaczenia spornej działki symbolem "dr" w ewidencji gruntów nie oznacza, że nie stanowi ona drogi dojazdowej w rozumieniu ustawy o planowaniu (...), - nie wszystkie grunty pod drogami są opatrzone w ewidencji gruntów symbolem "dr", - w świetle załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454), dalej "załącznika do rozporządzenia", - zgodnie z pkt 3 ppkt 7 lit.a załącznika do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, - w przepisie tym stwierdza się równocześnie, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych , leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia - grunty te wlicza się di przyległego do nich użytku gruntowego, - w konsekwencji powyższego następstwem oznaczenia symbolem "R III" terenu inwestycji oraz reszty działek przyległych do spornej działki od strony południowej, stanowiącej drogę dojazdową do tychże działek (grunt zajęty pod drogę wewnętrzną dla poszczególnych nieruchomości), jest oznaczenie symbolem "R III" również spornej działki. W piśmie z dnia [...] września 2011 r., uzupełniającym skargę skarżący podniósł następujące kwestie: - inwestorka nie jest właścicielką terenu inwestycji w związku z czym nie może powoływać się na fakt przysługiwania właścicielowi tego terenu prawa do korzystania ze spornej działki, - korzystanie ze spornej działki nr ew. [...] bez zgody wszystkich współwłaścicieli tej działki narusza prawa skarżącego, a może również naruszać prawa innych współwłaścicieli tej działki, - rozszerzenie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu inwestycji o część spornej działki, na której inwestor nie planuje inwestycji, jest niedopuszczalne, na co wskazało SKO w decyzji uchylającej poprzednią decyzję Prezydenta, - wyodrębnienie spornej działki do osobnej księgi wieczystej miało służyć wyłącznie przekształceniu spornej działki w drogę publiczną, a ustalenie udziałów w prawie własności spornej działki miało służyć wyłącznie wypłaceniu ekwiwalentu wywłaszczeniowego wszystkim stronom, - wskazany wyżej porządek usiłuje naruszyć inwestorka. W odwiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył do akt pismo Urzędu Miasta W. Wydział Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r., dotyczące stwierdzenia konieczności udrożnienia przez skarżącego rowu melioracyjnego przechodzącego przez działkę nr ew. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie zaś do treści art.134§1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta, odpowiadają prawu. Z uwagi na fakt, że zgodność planowanej inwestycji z tymi spośród wymagań niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy, określonych w przepisach ustawy o planowaniu (...) oraz w przepisach rozporządzenia, których nie wymieniono w skardze, nie budzi w ocenie Sądu zastrzeżeń, istotą sprawy pozostaje dokonanie oceny, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji został spełniony warunek, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu (...), tj. czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Trafnie uznały organy, że warunek ten został spełniony, albowiem teren inwestycji (działka nr ew. [...]) posiada dostęp do drogi publicznej (ulicy [...]) poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowi sporna nieruchomość (działka nr ew. [...]), będąca przedmiotem współwłasności m.in. właściciela terenu inwestycji oraz skarżącego. Co do zasady nie może budzić wątpliwości dopuszczalność zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w sposób pośredni, tj. za pośrednictwem drogi wewnętrznej, łączącej teren inwestycji z drogą publiczną, albowiem dopuszczalność ta wynika wprost z treści art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu (...). Cytowany przepis stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie drogi wewnętrznej publicznej definiuje art.8 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 z późn. zm.), stanowiący że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Pomijając zbędną z punktu widzenia niniejszej sprawy kwestię wymienionych w cytowanym przepisie parkingów oraz placów, wskazać należy, że drogą wewnętrzną jest każda taka droga, która nie ma statusu drogi publicznej i nie jest zlokalizowana w pasie drogowym drogi publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt III SA 1432/99) każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy z 1985 r., o drogach publicznych). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy). Podkreślenia wymaga, że rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna, ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów. Charakter tego rodzaju ciągu komunikacyjnego, przeznaczonego do obsługi ruchu drogowego o ograniczonym zasięgu i intensywności, przemawia za uznaniem, że nie musi on spełniać wszystkich paramentów technicznych wymaganych dla dróg publicznych. W oparciu o materiał dowodowy należy stwierdzić, że sporna nieruchomość spełnia niezbędne kryteria, o których mowa powyżej, w tym przede wszystkim posiada odpowiedni kształt i szerokość, co wynika z materiałów geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Charakter podziału geodezyjnego dawnej działki nr [...], w wyniku którego powstała sporna działka oraz szereg działek przeznaczonych pod zabudowę, w tym teren inwestycji, w sposób oczywisty dowodzi intencji zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu za pośrednictwem spornej działki, co uwidoczniono w księdze wieczystej. Nie ma podstaw do przyjęcia, że fakt umiejscowienia wzdłuż gruntu mającego stanowić drogę wewnętrzną rowu melioracyjnego wyklucza możliwość istnienia takiej drogi, albowiem istnienie takiego rowu nie uniemożliwia w trwały sposób korzystania z drogi. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii braku możliwości uznania spornej działki gruntu za drogę wewnętrzną w sytuacji, w której działka ta nie jest sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako działka o symbolu "dr" (droga), a jako użytek rolny, rację należy przyznać wywodom pełnomocnika skarżącej zawartym jego piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2011 r., stosownie do których sytuacja tego rodzaju została przewidziana w przepisach rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Załącznik nr 6 do wskazanego wyżej rozporządzenia, regulujący zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych, przewiduje w pkt 3 ppkt 7, że do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zalicza się tereny komunikacyjne, w tym drogi. W załączniku wskazano dalej, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod: - drogi krajowe, - drogi wojewódzkie, - drogi powiatowe, - drogi gminne, - drogi w osiedlach mieszkaniowych, - drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, - place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Załącznik wskazuje dalej, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sporna nieruchomość ma charakter gruntu zajętego pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości, w związku z czym pod względem klasyfikacji gruntów ujmowanej w ewidencji jest prawidłowo wliczona do użytku gruntowego, do którego przylega. Nie podważa to jednakże jej charakteru jako drogi wewnętrznej. Nietrafne są zarzuty skargi, że inwestorka nie ma umocowania do powoływania się na uprawnienia do przemieszczania się po spornej nieruchomości, wynikające z udziału we współwłasności tej nieruchomości w sytuacji, w której nie jest ona ani właścicielką terenu inwestycji, ani też współwłaścicielką spornej nieruchomości. Podkreślić w związku z powyższym należy, że na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy inwestor, czyli podmiot na wniosek którego postępowanie to zostało wszczęte, nie ma obowiązku legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości czy to o charakterze rzeczowym (takim jak prawo własności, prawo użytkowania wieczystego gruntu), czy też obligacyjnym (prawo dzierżawy). Nie ma też obowiązku władać terenem inwestycji. Może zatem żądać ustalenia warunków zabudowy na cudzym gruncie, którym na dodatek nie włada. Stosowym tytułem prawnym do nieruchomości inwestor będzie się musiał wylegitymować dopiero w następnym etapie postępowania, tj. na etapie pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest upoważniony i zobligowany do zbadania nie tej okoliczności, czy inwestor ma tytuł prawny do korzystania z cudzych gruntów w celach skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, ale czy tego rodzaju tytuł przysługuje każdorazowemu właścicielowi terenu inwestycji, zatem czy istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że wraz z nabyciem przez inwestora w przyszłości uprawnień do dysponowania terenem inwestycji, uzyska on automatycznie możliwość korzystania z drogi wewnętrznej. Warunek tego rodzaju został spełniony w niniejszej sprawie. Uprawnienie każdorazowego właściciela terenu inwestycji i jednoczesnego współwłaściciela spornej nieruchomości do korzystania ze spornej nieruchomości wynika z art.206 k.c. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.