II SA/Rz 506/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie -uchyla zaskarżoną decyzję- Przedmiotem skargi P.C. jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239 poz. 2019 ze zm.) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] marca 2011 r. Nr SKO-[...], uchylająca w całości decyzję Burmistrza B. z dnia [..] listopada 2010 r. Nr [...] i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pismem z dnia [..] czerwca 2010 r. K.B. powołując się na okoliczność wielokrotnego zalewania swojej posesji zwróciła się do Burmistrza T. o nakazanie właścicielom okolicznych gruntów wykopanie rowów melioracyjnych mających na celu odprowadzenie wody opadowej do rzeki "H." oraz wykopanie wału i rowu zasypanego przez osuwisko na ul. K., będące przyczyną powodzi. W dniu [..] lipca 2010 r. do Burmistrza T. wpłynęło także pismo Z.D., K.B., R.B., A.B. i D.O. wskazujące, że właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] dokonał niwelacji terenu i zmiany jego ukształtowania, powodującej zmianę kierunku odpływu wody opadowej z jego gruntu, czego konsekwencją było osuwisko przy ul. Krętej. Ponieważ Burmistrz T. był stroną postępowania z uwagi na przysługujące Gminie T. prawo własności działki nr [..] stanowiącej drogę, SKO w [...] postanowieniem z dnia [..] września 2010 r. wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza B., który wskazaną powyżej decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. działając na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne w wyniku załatwienia sprawy dotyczącej uregulowania stosunków wodnych dotyczących położonych w H. działek należących do K.B. i Z.D. oraz działki nr [...] stanowiącej drogę gminną nakazał P.C: 1. Zabezpieczenie całej powierzchni działki nr [..] położonej w T. przed osuwaniem się ziemi poprzez wykonanie drenażu i odprowadzenie wody do rowu przy drodze nr [...], 2. Umocnienie od strony wschodniej skarpy działki nr [..] płytami "JOMB" o wymiarach 75 x 75 na całej długości, 3. Zebranie i wywiezienie naniesionej ziemi na działkę nr [..] stanowiącej własność K.B. W swojej decyzji Burmistrz B. jednocześnie ustalił termin wykonania tych prac do 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, nakazując aby prace te zostały wykonane pod nadzorem uprawnionego geologa. Odwołanie od tej decyzji wniósł P.C. zarzucając, iż została ona oparta na zeznaniach A.D. odnoszących się do zdarzeń z lat 2004 i 2005 a nie stanu obecnego, niedokonanie oceny związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy pracami na działce nr [...] a wskazywanymi przez strony szkodami, niewłaściwe ustalenie stron postępowania, brak ustalenia jego przedmiotu poprzez skoncentrowanie się na sprawie osuwiska co do którego rozstrzyganie nie leży w zakresie art. 29 ust. 3 prawa wodnego oraz kwestionując zakres obowiązków nałożonych na odwołującego się. Rozpatrując odwołanie SKO w [...] opisaną na wstępie decyzją z dnia [..] marca 2011 r. uznało, że zasługuje ono na uwzględnienie. W jej uzasadnieniu wskazano, że stosowanie nakazu określonego w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest konsekwencją naruszenia przez właściciela art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że "Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Wydanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak – z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Kolegium wskazało, że wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę oceny zabranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia rozstrzygnięcia. Opisując uchybienia których w prowadzonym przez siebie postępowaniu dopuścił się organ I-instancyjny, Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza B. wydana została z naruszeniem art. 7 Kpa nakazującego dokładne wyjaśnienie stanu sprawy, art. 77 § 1 Kpa nakazującego zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 Kpa nakazującego uzasadnienie decyzji z rozważeniem wszystkich faktów. W ocenie Kolegium uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 Kpa.). Dokonana w wydanej przez organ odwoławczy decyzji szczegółowa analiza tych uchybień znalazła odzwierciedlenie w zaleceniach skierowanych do organu I instancji, wskazujących na potrzebę: 1. Ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, uwzględniającego m.in. wszystkich wnioskodawców, osoby posiadające tytuł prawny do działki nr [..] oraz następców prawnych zmarłych stron postępowania, 2. Uzupełnienia akt sprawy o aktualne wypisy z ewidencji gruntów dotyczące wszystkich działek objętych postępowaniem, 3. Uzupełnienia akt sprawy o kopie mapy zasadniczej i wysokościowej, obejmujące wszystkie działki objęte postępowaniem, 4. Zwrócenia się do Gminy T. z zapytaniem o planowany zakres jej aktywności w prowadzonym postępowaniu, w szczególności co do powołania biegłego oraz wyposażenia akt sprawy w dokumenty o których mowa w pkt 2 i 3, 5. Ponownego rozważenia kwestii powołania w sprawie biegłego odpowiedniej specjalizacji, mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy oraz stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 99/09 (Lex nr 602957), 6. Wyznaczenia terminu rozprawy administracyjnej i wezwania na nią stron postępowania i świadków, 7. Przesłuchania w trakcie rozprawy administracyjnej stron postępowania i świadków na niezbędne do ustalenia i rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, 8. Dokonania w trakcie rozprawy administracyjnej oględzin terenu, udokumentowanie ich w sposób szczegółowy i nie budzący wątpliwości, sporządzenie dokładnego szkicu sytuacyjnego, 9. W razie powołania biegłego, wezwanie go na rozprawę administracyjną, dając stronom możliwość zadawania mu pytań, 10. Usunięcia wszystkich wykazanych uchybień, 11. Umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, 12. Wydania decyzji stosownie do poczynionych ustaleń z uwzględnieniem opisanych wskazówek. Decyzję SKO z dnia [..] marca 2011 r. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.C. wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza B. oraz umorzenie postępowania. Podkreślił, że organ przed wszczęciem postępowania powinien dokonać niezbędnych ustaleń co do przedmiotu postępowania, stron i niezbędnego postępowania dowodowego, czego organ I instancji nie uczynił. Organ ten w dotychczasowym postępowaniu odniósł się do zeznań A.D. dotyczących zdarzeń zaistniałych w 2004 i 2005 roku, w szczególności skutków intensywnych opadów deszczu; skutki tamtych działań jednak ustały i postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Obecnie zasadnicze znaczenie ma fakt uaktywnienia się na działce nr [...] osuwiska, w wyniku czego część jej terenu zsunęła się na działki sąsiednie. Organ nie ustalił ani nawet nie uprawdopodobnił, że czynności właściciela sprzed 5 lat mają jakikolwiek związek z uaktywnieniem się osuwiska. W ocenie skarżącego źródeł tego zjawiska należy upatrywać w bardzo intensywnych opadach deszczu, które nie są wynikiem działalności człowieka. P.C. w skardze zakwestionował stanowisko Kolegium, iż postępowanie w sprawie niezależnie od jego przedmiotu powinno być prowadzone w trybie analogicznym jak postępowanie określone w art. 29 ust. 3 Prawo wodne. Zalecenia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sugerują kierunek ustaleń organu I instancji, wskazując jako oś zainteresowań stosunki wodne i ich zmiany, co może okazać się kierunkiem niewłaściwym. Zdaniem skarżącego przedmiot postępowania nie powinien koncentrować się na regulacjach ustawy Prawo wodne, ale obejmować całość zjawiska które było przyczyną szkód powstałych w lipcu 2010 r. na działce nr [..] i sąsiednich. Z tej przyczyny wg skarżącego postępowanie powinno być umorzone do czasu odpowiedniego przygotowania opinii co do przyczyn zaistniałych zjawisk. Ustalenia te będą podstawa wszczęcia odpowiednich procedur, gdyż na obecnym etapie prowadzenie tego postępowania i zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne nie jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie – art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszoinstancyjnego" (patrz: wyrok NSA z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ONSA 1997 Nr 1 poz. 35). Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Sama konieczność uzupełniania dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja objęta skargą dotyczy problematyki związanej z możliwością nałożenia obowiązków wynikających z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 239 z 2005 r. poz. 2019). Wskazania organu odwoławczego, iż brak jest dowodów świadczących o tytule prawnym osób uznanych w tym postępowaniu za strony oraz skierowanie decyzji do nieżyjących stron, to uchybienie, które organ odwoławczy może wyjaśnić w trybie art. 136 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd 1 tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie zakres wskazanych uzupełnień postępowania nie wyczerpuje dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ winien również określić zakres sprawy w sposób prawidłowy wyodrębniając szkody powstałe przez osuwiska. W związku ze zmianą stanu prawnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się obecnie całkowicie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać taką decyzję gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ta zmiana przepisów wskazuje również w jakim kierunku oscylowało orzecznictwo NSA. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nie orzekano ze względu na treść art. 210 § 1 p.p.s.a.