II SA/Ol 733/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi A. i M. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. i M. Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w miejscowości A, na działce o nr geodezyjnym "[...]", gmina A. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w dniach 24 marca i 1 kwietnia 2011r. wpłynęły do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pisma A. i M. Z., dotyczące pogarszającego się stanu technicznego rzeczonego budynku. Wskazano, że w dniu 7 kwietnia 2011r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili wizję lokalną, podczas której potwierdzono nieodpowiedni stan tego budynku. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli – działając przez swojego pełnomocnika – A. i M. Z.. W ocenie żalących organ w ogóle nie wykazał w kwestionowanym postanowieniu uzasadnionych wątpliwości co do stanu budynku. Stwierdzili też, że skoro pracownicy nadzoru budowlanego wymienili dostrzeżone podczas oględzin uszkodzenia budynku to znaczy, że nie mają oni wątpliwości co do stanu technicznego tego budynku, tym samym nie było podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia rzeczonej ekspertyzy technicznej. Ponadto według strony organ powinien szczegółowo określić jakie przesłanki uzasadniają wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ I instancji powinien również ustalić termin wykonania nałożonego obowiązku, który to jednak nie może być liczony od daty doręczenia postanowienia organu I instancji, a od daty kiedy postanowienie nakładające obowiązek będzie ostateczne. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji zgodził się z żalącymi, że uzasadnienie postanowienia zapadłego w I instancji w swej treści jest niewystarczające. Jednocześnie wskazano, że warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy zgodnie z dyspozycją art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Podkreślono, że ekspertyza techniczna to jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie spornego budynku. W ocenie organu zaś postępujące pęknięcia elementów konstrukcyjnych mogą być potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa budynku i tylko specjalista jest w stanie stwierdzić, na ile groźne jest zarysowanie się ściany, głębiej niż w warstwie tynku i co jest tego przyczyną. Dlatego też w sprawie uznać należy, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Nadto według organu ekspertyza niezbędna jest do określenia dalszego trybu działania. Istotne jest bowiem ustalenie co było przyczyną nieprawidłowości, czy jak wskazują żalący powstały one w wyniku ciągłego podmywania fundamentów domu przez wody gruntowe czy też przez inne czynniki jak nieprawidłowo wykonane roboty budowlane. Ponadto wnioski z ekspertyzy mają stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem budowlanym czyli określenia sposobu usunięcia nieprawidłowości. Skargę na ww. postanowienie wywiedli A. i M. Z. działając przez swojego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa w postaci: - art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy organ nie posiadał uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego zlokalizowanego w miejscowości A, a mimo to wezwał skarżących do dostarczenia ekspertyzy technicznej tegoż obiektu budowlanego, - art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, nie mających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności ustalenia pomimo braku uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego rzeczonego obiektu budowlanego, iż niezbędne jest sporządzenie ekspertyzy tego obiektu, - art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organ nienależytego i nie wyczerpującego poinformowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ poprzez nie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia naruszając tym samym art. 9 Kpa pogwałcił zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego bowiem rzeczowe odniesienie się do postanowienia organu I instancji było niemożliwe. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie wykazały jakie to uzasadnione wątpliwości stanowiły podstawę do wydania postanowienia zobowiązującego do przedstawienia ekspertyzy technicznej. Za takie wątpliwości nie można uznać w ocenie strony skarżącej stwierdzenia, że występujące w obiekcie budowlanym wady mogą być potencjalnym zagrożeniem. Rolą organu jest bowiem wykazanie w postanowieniu jakie ma wątpliwości, czego dotyczą oraz dlaczego są uzasadnione. W ocenie skarżących żądanie ekspertyzy ma zupełnie wyjątkowy charakter, a większość spornych kwestii organ nadzoru budowlanego jako fachowy podmiot powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zdaniem skarżących obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez PINB postępowania nie jest obiektem o skomplikowanej konstrukcji, a występujące w nim wady w postaci spękań nie są wadami na tyle poważnymi aby wykwalifikowani inspektorzy nadzoru budowlanego nie byli w stanie określić ich przyczyny lub wpływu na bezpieczeństwo rzeczonego obiektu budowlanego. W ocenie strony skarżącej organ w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane może żądać dostarczenia ekspertyzy stwierdzającej stan techniczny budynku, nie zaś jak sugeruje to WINB przyczyn powstania owego stanu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i podkreślając m.in., że spękania w ścianach nośnych oraz działowych jak również rysa na ścianie zewnętrznej mogą być potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa budynku, jednakże tylko osoba posiadająca wiedzę ekspercką jest w stanie stwierdzić na ile groźne są wskazane defekty i czy mogą one naruszyć elementy konstrukcyjne budynku. Pracownicy organów nadzoru budowlanego nie dysponują zaś taką specjalistyczną wiedzą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest postanowienie organu nadzoru budowlanego II instancji, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na skarżących obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w miejscowości A, na działce o nr geodezyjnym "[...]", gmina A. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wskazać należy, iż przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005r. OSK 816/04 nie publ.). Należy przy tym pamiętać, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie Sądu organy przeprowadziły wymagane postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający. Przede wszystkim organy nadzoru budowlanego wskazały na wykryte podczas wizji lokalnej pęknięcia elementów konstrukcyjnych rzeczonego budynku, które mogą być potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa. W ocenie organów tylko specjalista dysponujący ekspercką i fachową wiedzą jest w stanie stwierdzić, na ile groźne jest zarysowanie się ściany - głębiej, niż w warstwie tynku - i co jest tego przyczyną. W tym kontekście kluczowe jest ustalenie stanu technicznego budynku na co wskazał w swym postanowieniu zwłaszcza organ II instancji. Z punktu widzenia organu rzeczą uboczną jest przyczyna powstania uszkodzeń, jednak jak się wydaje dla skarżących to co było przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości jest rzeczą najistotniejszą i dziwne jest, że obecnie mogą nie chcieć poznania powstania tej przyczyny. Wnioski z ekspertyzy mają stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem budowlanym, czyli wskazywać powinny też sposób usunięcia nieprawidłowości. Wobec tych ustaleń za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony jakoby organy nienależycie i nie wyczerpująco poinformowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania. Bezzasadny w tym kontekście jest również zarzut braku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co miało doprowadzić do naruszenia art. 9 i art. 15 kpa. Faktem jest, że postanowienie organu I instancji nie było zbyt obszerne, ale nie było ono pozbawione uzasadnienia, natomiast organ odwoławczy jasno i przejrzyście wyjaśnił wszystkie kwestie. Nadto trzeba stwierdzić, że zakres rzeczonej ekspertyzy technicznej został wbrew twierdzeniom skarżących dokładnie określony i nie budzi wątpliwości. Organy jednoznacznie wskazały, że przedmiotem ekspertyzy jest stan techniczny spornego budynku mieszkalnego, na którego ścianach nośnych i działowych wykryto podczas wizji lokalnej liczne spękania i rysy. Według organu sporna ekspertyza pomoże w wyjaśnieniu przyczyn tych nieprawidłowości, ich zakresu oraz sposobów ich likwidacji. Niezrozumiałe są również twierdzenia skarżących, iż w uzasadnieniu wydanego postanowienia organ nie wykazał czego dotyczą jego wątpliwości i dlaczego są one uzasadnione. Organ nadzoru budowlanego II instancji stwierdził przecież jednoznacznie, że nie jest w stanie samodzielnie określić przyczyny wykrytych spękań, ich charakteru oraz tego czy wpłyną one na elementy konstrukcyjne budynku, a co za tym idzie, bez oceny biegłego eksperta nie ustali dalszych kroków jakie trzeba będzie przedsięwziąć w celu usunięcia nieprawidłowości. Dodać przy tym trzeba, że to organ nadzoru budowlanego rozstrzygnie czy skarżący będą mogli dalej zamieszkiwać w rzeczonym budynku mieszkalnym. Jednakże żeby to ocenić niezbędne jest poznanie wad, te zaś może określić już tylko biegły. Prawdą jest, że w organach nadzoru budowlanego z reguły zatrudnione są osoby posiadające pewną wiedzę z zakresu budownictwa, jednak nie mogą oni zastępować biegłego w sprawach tak poważnych, gdy przed kilkoma laty wybudowany budynek grozi zawaleniem, a przecież na taką ewentualność wskazywali skarżący. Nadmienić warto, że sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego A. i M. Z. leży jak najbardziej w interesie skarżących, którzy przecież zainicjowali postępowanie dotyczące ich domu. Jak najszybsze sporządzenie ekspertyzy pozwoli odpowiedzieć na kluczowe pytanie czy skarżący mogą nadal bezpiecznie mieszkać w swoim budynku mieszkalnym. Ewentualne zaś ustalenie przyczyn wykrytych nieprawidłowości umożliwi ich wyeliminowanie poprzez podjęcie odpowiednich działań. Rozpoznanie przyczyn powstałych nieprawidłowości pozwoli także być może określić podmioty odpowiedzialne za nie, tym samym skarżący będą wiedzieli kogo mogą obciążyć za powstałe w ich domu pęknięcia. Reasumując raz jeszcze stwierdzić należy, że ekspertyza punktu widzenia organu musi odpowiedzieć na pytanie czy skarżący nadal mogą mieszkać w swoim domu, a jeżeli nie to co należy uczynić aby mogli w nim mieszkać, ale z punktu widzenia skarżących rzeczą równie ważną byłoby także ustalenie przyczyn powstałych uszkodzeń ich budynku. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną należało oddalić.