I SA/Bd 624/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka sędzia WSA Izabela Najda – Ossowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi M. W. – J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz M. W. – J. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...]. odmawiające przyznania M. W. – J. (Skarżącej) zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów wymienionych w sentencji tego postanowienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca prowadząca firmę H. – P. M. J. P. d. – P. w B. B. wystąpiła z wnioskiem o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz o wypłatę wynagrodzenia za dozór pojazdów po [...] zł za każdy pojazd. Wskazała, że pojazdy nie zostały odebrane przez ich właścicieli w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r nr 108, poz.908 ze zm. dalej jako ustawa prd) oraz, że właściciele pojazdów nie uregulowali opłat za usunięcie pojazdów z drogi i opłat za parkowanie, w tym opłat za parkowanie w okresie 6 miesięcy, który rozpoczął bieg w dniu umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym. Do wniosku dołączono trzy wykazy obejmujące łącznie [...] pojazdów odholowanych na parking strzeżony w poszczególnych latach: [...] pojazdów odholowanych w roku 2008, [...] pojazdów odholowanych w roku 2009 i [...] pojazdów odholowanych w roku 2010. Postanowieniem z dnia [...]. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. mając na uwadze wykaz pojazdów załączony do wniosku oraz wydane uprzednio przez siebie decyzje w przedmiocie przejęcia pojazdów na rzecz Skarbu Państwa odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów w łącznej kwocie [...] zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 130a ust. 1 ustawy prd przez jego nieprawidłowe zastosowanie, naruszenie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r nr 229 poz 1954 ze zm dalej ustawa pea), w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 50, poz 449 ze zm. dalej Rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie. Rozpatrując zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej powołał się na art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy prd, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wskazując, że usunięcie pojazdu z drogi może nastąpić wyłącznie na koszt właściciela pojazdu. Przy czym za właściciela pojazdu należy rozumieć podmiot będący właścicielem w chwili podjęcia decyzji o usunięciu pojazdu, a nie ewentualnych przyszłych właścicieli, w tym Skarbu Państwa. Dyrektor zauważył, że podobne unormowania znajdują odzwierciedlenie w nowym brzmieniu ustawy prd, w związku z nowelizacją, gdzie zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy prd koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, za chybione należało uznać zawarte w zażaleniu twierdzenia, iż o ile ustawodawca wprowadził przepis zakładający możliwość pokrywania kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów wyłącznie przez właściciela pojazdu, to do chwili nowelizacji ustawy prd zasada pokrywania tych kosztów przez właściciela pojazdu nie obowiązywała. Zdaniem organu z art. 130a ust 1 i 2 ustawy prd, w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, jednoznacznie wynika, że pojazd jest usuwany na koszt właściciela. Tym samym za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 130a ust. 1 ustawy prd przez jego nieprawidłowe zastosowanie. Następnie Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że w świetle art. 130a ust. 10 ustawy prd pojazd usunięty z drogi w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie sześciu miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Przechodzi on na własność Skarbu Państwa z mocy ustawy. Skarb Państwa staje się zatem właścicielem pojazdu z upływem sześciu miesięcy od dnia usunięcia, pod warunkiem, że nie zostanie on w tym czasie odebrany przez uprawnioną osobę. W ocenie organu, w świetle przywołanych przepisów, nie znalazło uzasadnienia ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów wynagrodzenia dozorcy i zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami w okresie od dnia jego usunięcia z drogi przez okres 6 miesięcy za każdy pojazd, wraz z żądaniem zwrotu kosztów usunięcia pojazdów z drogi. Dyrektor zauważył, że takie stanowisko potwierdza również art. 13 ustawy "zmieniającej", z którego wynika, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy prd, w brzmieniu do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od 11 czerwca 2009r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (4 września 2010r.). Zdaniem organu, taka konstrukcja przepisu potwierdza, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że koszty przechowywania pojazdów obciążają Skarb Państwa jedynie za okres po upływie 6-miesięcznego terminu od daty usunięcia pojazdu z drogi. Dyrektor podkreślił, że przyjęcie stanowiska odmiennego stałoby zatem w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto stwarzałoby możliwość ponoszenia przez Skarb Państwa reprezentowany przez naczelnika urzędu skarbowego kosztów i wydatków powstałych, na skutek decyzji podejmowanych przez inne organy bez jego udziału. Dodał, że takie rozumienie przepisów sprzyjałoby przy tym możliwości bezpodstawnego uwolnienia się właściciela pojazdu od obowiązku zapłaty powstałych skutkiem jego działań kosztów, które w konsekwencji bezzasadnie obciążałyby Skarb Państwa. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 102 § 2 ustawy pea w związku z § 3 pkt 1 lit c Rozporządzenia organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Powołane przepisy nie dają podstaw do zwrotu kosztów związanych z innymi czynnościami niż dozór, w tym z usuwaniem pojazdów z drogi i ich transportem. Dyrektor wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowe pojazdy przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a pkt 10 ustawy prd, który nie stanowi żadnego z przypadków wymienionych w § 3 pkt 1 lit. c Rozporządzenia. Nie można bowiem uznać, że pojazdy stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego, ani objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. Odnosząc się do powołanej w zażaleniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r., sygn. I OPS 1/10 organ stwierdził, że w jego ocenie nie znajduje uzasadnienia obciążanie Skarbu Państwa kosztami i wydatkami, które co do zasady obciążają poprzedniego właściciela pojazdu, który w istocie uchyla się od uregulowania ciążących na nim obowiązków zapłaty tych należności. Ponadto organ zauważył, że w przedmiotowej uchwale użyto sformułowania, że jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, co oznacza, że organ likwidacyjny nie jest zobowiązany do przyznania przedmiotowego wynagrodzenia i zwrotu kosztów, a jedynie może je przyznać w okolicznościach, które w ocenie tego organu przesądzają o ich przyznaniu dozorcy. Dodatkowo Dyrektor wskazał, że w okresie, za który wnioskodawca domagał się wynagrodzenia pomiędzy wnioskodawcą a organem likwidacyjnym obowiązywały zawarte [...] i [...]. porozumienia, w których ustalono sposób naliczania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru, przyjmując warunki zapłaty przez organ egzekucyjny wskazanych należności wyłącznie od dnia przejęcia obowiązków dozorcy, tj. od dnia przejścia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa pod warunkiem wystosowania przez dozorcę pisemnego powiadomienia o upływie sześciomiesięcznego terminu od dnia usunięcia pojazdu z drogi. W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie art. 130a ust. 1 ustawy prd oraz art. 102 § 2 ustawy pea w związku z § 3 pkt 1 lit. c Rozporządzenia przez ich nieprawidłową interpretację i zastosowanie w sprawie w wyniku uznania, iż jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego nie może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi, a w szczególności za okres sześciu miesięcy wykonywania dozoru od dnia umieszczenia pojazdu pod dozorem jednostki, do dnia przejścia tego pojazdu na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu Skarżąca zaznaczyła, że świadczyła usługi dozoru w odniesieniu do pojazdów wskazanych w postanowieniach organów I i II instancji, które przeszły na własność Skarbu Państwa, niemniej nie otrzymała wynagrodzenia za wykonywane usługi dozoru za okres od daty, kiedy umieszczono pojazdy na parkingu strzeżonym do daty, kiedy nastąpiło przejście własności pojazdów na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie wówczas obowiązującego art. 130a ust. 10 ustawy prd. Według Skarżącej o zasadności wniosku o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdami przesądza powołana uchwała NSA z 29 listopada 2010r., syg. I OPS 1/10, w której stwierdzono, iż jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdami oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru. Wyjaśniono również, że stosunek prawny, który łączy Skarb Państwa z podmiotem prowadzącym parking jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych, opartym na założeniu, że otrzymuje on wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Skarżąca podkreśliła, że pomimo tego, iż co do zasady należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadania publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. W jej ocenie, obowiązek przyznania dozorcy należnych kosztów dozoru nie jest przy tym związany z faktem nabycia przez Skarb Państwa własności pojazdu, lecz faktem wykorzystania uprawnień związanych z zatrzymaniem i zabezpieczeniem pojazdu osób trzecich w postaci dozorcy. Za nietrafne uznała argumenty odnoszące się do aktualnej treści art. 130a ust. 10b ustawy prd, bowiem skoro ustawodawca wprowadził przepis zakładający możliwość pokrywania kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów wyłącznie przez właściciela pojazdu, uznać należy, iż do chwili nowelizacji ustawy podobna zasada nie obowiązywała. Nieuzasadnione jest również odwoływanie się w zaskarżonym postanowieniu do art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw, bowiem przepis ten odnosi się do kosztów powstałych po upływie terminu, o którym mowa w art. 130 a ust. 10 ustawy prd i nie reguluje zasad ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem i dozorem pojazdów powstałych w trakcie całego okresu wykonywania dozoru. Skarżąca ponownie podniosła, że podstawę prawną żądania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru stanowi art. 102 § 2 ustawy pea, który znajduje zastosowanie na mocy § 3 pkt 1 lit.c Rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej. W ocenie Skarżącej nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że przeciw obciążaniu Skarbu Państwa kosztami dozoru przemawia fakt nabywania przez Skarb Państwa własności pojazdów w sposób pierwotny, Bowiem wynagrodzenie za dozór nie jest obciążeniem związanym z prawem własności rzeczy. Na koniec stwierdziła, że nieprawidłowa jest dokonana przez organy wykładnia tezy uchwały NSA sprowadzająca się do ustalenia, że w uchwale przesądzono o możliwości, a nie o obowiązku przyznania wynagrodzenia za dozór. Zdaniem Skarżącej, użyte w uchwale sformułowanie "może być przyznane" dotyczy bowiem wskazania podstawy prawnej, z której wynika możliwość zwrócenia się do właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru, bowiem art. 102 § 2 ustawy pea nie pozostawia wątpliwości, iż przyznanie wynagrodzenia za dozór jest obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W tym miejscu należy podkreślić, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy Spór należy rozstrzygnąć na gruncie przepisów powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 130a ust. 10 ustawy prd, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 czerwca 2009r. (zob. pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06 – Dz. U. Nr 100, poz. 649 oraz uzasadnienie – OTK-A 2008/5/76) – pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był zgodnie pogląd, że terminem początkowym ponoszenia przez Skarb Państwa należności związanych z dozorem pojazdu jest dzień, w którym upłynął 6-miesięczny okres liczony od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Istotną wątpliwość budziło natomiast zagadnienie, czy Skarb Państwa jest zobowiązany do zapłaty wyżej wymienionych należności także za okres poprzedzający, gdy nie był jeszcze właścicielem pojazdu z mocy prawa, w sytuacji, gdy właściciel nie odebrał pojazdu. Wątpliwości te spowodowały, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 15 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 542/09 na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy organ egzekucyjny na podstawie art. 102 § 2 ustawy pea może przyznać na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym?" oraz "czy w świetle art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, organ egzekucyjny jest zobowiązany do zwrotu na rzecz dozorcy kosztów usunięcia z drogi pojazdu nieodebranego przez właściciela?". W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 listopada 2010r. w sprawie I OPS 1/10 podjął uchwałę, w której stwierdził, że "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy pea w związku z § 3 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości powyższe stanowisko, przyjmując za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że nie ma racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego czy właściciel odbierze pojazd, czy też nie odbierze go w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Należy podkreślić, że regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są właśnie jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeśli więc zadanie z zakresu administracji publicznej jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można z tego powodu pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne, należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Z powyższych względów uznać trzeba, że organ przyjął wadliwą wykładnię art. 130a ust. 10 ustawy prd, nie dokonał ustaleń w zakresie oceny żądania strony co do wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdów z drogi (art. 102 § 2 ustawy pea w związku z § 3 pkt 1 lit. c) cyt. Rozporządzenia. Jednocześnie Sąd orzekający w sprawie przyjmuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był dotąd odmienny pogląd, jednakże radykalny zwrot w judykaturze nastąpił z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanej uchwały z dnia 29 listopada 2010r. (zob. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 1006/10 i z dnia 31 marca 2011r., sygn. akt I OSK 2058/10; wyrok z dnia 23 marca 2011r. sygn. akt I OSK 2026/10). Z tych względów, Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia znalazło oparcie w art. 152 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.