I OSK 313/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 724/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości-stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 724/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...],[...],[...],[...], w części zatwierdzającej podział działki 674/10 na działki: 674/66, 674/67, 674/65, 674/66, 674/67, 674/68, 674/69, podając jako przesłankę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w trakcie dokonywania przekształceń własnościowych lokali położonych w budynkach na nowo wydzielonych działkach okazało się, że stan faktyczny jest sprzeczny z zapisami ewidencyjnymi. Zgodnie zaś z opinią niezależnego geodety, zatwierdzony kwestionowaną decyzją podział działki nr 674/10 jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) – dalej ugn. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. grudnia 2001 r. wskazując, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek gruntu jest Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" ], a podział tych działek został dokonany po ścianie oddzieleń przeciwpożarowych budynków, znajdujących się na tych działkach. Zatwierdzony w 2001 r. podział nie zmienił granic istniejących budynków. Podziałem objęto teren wokół budynków, wydzielając dwa niezależne budynki przy ul.[...]. Powstałe w wyniku podziału działki nr 674/66 i 674/67 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium przedmiotowe działki dysponują dostępem do drogi publicznej poprzez działkę nr 674/72. W dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu podziału działek nr 674/1, 674/4, 674/5, 674/7, 674/10, 674/13 i 674/26 obręb [...], ich jedynym użytkownikiem była Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Tak więc podnoszony przez Spółdzielnię argument, iż granica działki biegnie przez środek lokalu nie jest zasadny, tym bardziej, że sprzedaży lokali położonych w przedmiotowych budynkach, Spółdzielnia dokonała już po dokonaniu podziału w 2009 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]. czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2011 r., stwierdzając, że wstępny projekt podziału przedmiotowych działek został wykonany przez uprawnionego geodetę i został uzgodniony z Zarządem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Kolegium podkreśliło również, że nie przeprowadzało postępowania dowodowego, tylko badało, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności. Do ich spełnienia niezbędne jest jednak zaistnienie naruszenia prawa, które miało charakter rażący, zaś - w ocenie organu - kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że Kolegium nie przeprowadziło analizy prawnej w kontekście zaistnienia w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych przez skarżącą. Z jednej strony w swojej decyzji zapadłej w pierwszej instancji organ wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza sporządzona przez uprawnionego geodetę na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej. Z ekspertyzy tej zaś wynika, że dokonany podział jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 ugn oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Powstałe w wyniku podziału działki nr 674/66 i 674/67 nie mają bowiem dostępu do drogi publicznej, co przemawia za koniecznością połączenia działek nr 674/66, 674/67, 674/68 i 674/69 oraz dokonania ich ponownego podziału. Jednakże organ nie zgodził się ustaleniami ekspertyzy podnosząc, że wspomniane działki posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr 674/72. W rozstrzygnięciu tym skonstatowano więc ogólnie, że w sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast w rozstrzygnięciu wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przytacza teoretyczne wywody dotyczące głównie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc rażącego naruszenia prawa, ale nie odniósł tych teoretycznych dywagacji do stanu faktycznego sprawy. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy prawnej, która by wykazała zaistnienie, bądź nie, przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Podejmując decyzję w drugiej instancji organ zupełnie zaniechał dokonania analizy prawnej zaistnienia wskazywanych przez skarżącą przesłanek stwierdzenia nieważności w kontekście niniejszej sprawy. Z rozstrzygnięcia zapadłego w toku ponownego rozpoznania sprawy nie wynika nawet jednoznacznie, czy organ dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, a nie tylko kwalifikowanego. Tymczasem jego rolą było ponowne zbadanie sprawy z jednoczesnym odniesieniem się do argumentów strony podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca zaś wywodziła w tym wniosku, odnosząc się do stanowiska organu co do zachowania dostępu określonych działek do drogi publicznej, że dostęp działce nr 674/66 do drogi publicznej znajdującej się na działce nr 674/72, ograniczają działki nr 674/68 i 674/69, natomiast działce nr 674/67 działka nr 674/69. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do tych zarzutów strony. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji zapadłej w pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Nie przeprowadzenie analizy wskazywanych przez wnioskodawcę ewentualnych naruszeń prawa w kontekście przywołanych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a także brak rozważenia charakteru i stopnia tych ewentualnych naruszeń spowodował, że zasadność podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia nie została w żaden sposób uzasadniona. Nie uzasadniając zaś należycie swojego stanowiska organ naruszył również art. 107 § 3 kpa. W decyzji organu odwoławczego znajduje się jedynie lakoniczne stwierdzenie, mówiące, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ posługując się tym ogólnikowym stwierdzeniem nie wykazał w żaden sposób, co potwierdza postawioną przez niego tezę, a to nie czyni zadość wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji. Nie może być tak, że organ stawia arbitralną tezę, która poprzedzona jest tylko wywodami teoretycznymi bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Takie postępowanie powoduje także pogwałcenie podstawowej zasady przekonywania, zawartej w art. 9 kpa. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny zatem znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 724/11, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zarzuciło naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja objęta powołanym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5, art. 107 § 3 i art. 9 kpa, - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 i art. 11 kpa, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, - art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, iż przedłożona w przedmiotowym postępowaniu ekspertyza niezależnego geodety wskazująca, iż zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. grudnia 2001 r. podział działki nr 674/10 jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nowopowstałe działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania i wskazano, że Kolegium prowadziło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, które jest postępowaniem szczególnym. W postępowaniu tym właściwy organ nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz jedynie bada, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, mając na uwadze dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Sąd nie dostrzegł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ pierwszej instancji, dokonało oceny powołanej decyzji Prezydenta Miasta [...] pod kątem zgodności tej decyzji z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa oraz wyraźnie wskazało, iż działki nr 674/66, 674/67, 674/68 i 674/69 posiadają dostęp do drogi publicznej (ul. [...].) poprzez działkę nr 674/72. W dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu podziału działek nr 674/1, 674/4, 674/5, 674/7, 674/10, 674/13, 674/26 obręb [...], ich jedynym użytkownikiem była Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", dlatego podnoszony przez Spółdzielnię argument, iż granica działki biegnie przez środek lokalu nie jest zasadny, tym bardziej, że sprzedaży lokali położonych w przedmiotowych budynkach Spółdzielnia dokonała już po dokonaniu podziału - w roku 2009. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpatrując sprawę, również odniosło się do wszystkich wskazywanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] i wskazało, że w dacie wydawania tej decyzji, jedynym użytkownikiem dzielonych działek gruntu była Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a podział został dokonany na jej wniosek i uzgodniony przez zarząd Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie, podnosząc argumentację mającą przemawiać za prawidłowością zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji już na wstępie swoich rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że oceniane przez Sąd decyzje administracyjne wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, jako szczególnym postępowaniu administracyjnym, jednocześnie szczegółowo opisując zakres działania organu administracji w takim postępowaniu. Rozważania te należy uznać za prawidłowe. Decyzja wydana przez skarżącego kasacyjnie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która została uchylona zaskarżonym wyrokiem, nie zawiera szczegółowej analizy i oceny okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotu rozstrzygnięcia. Nawet bowiem w decyzji tej wyraźnie wskazano m.in., że cyt.: "Dopiero staranna, wnikliwa analiza konkretnej sprawy może prowadzić do wniosku, o jakiego ostatecznie rodzaju naruszenie prawa chodzi i gdzie możemy w danym przypadku ustalić granice między naruszeniem prawa, a rażącym naruszeniem prawa". Mimo to, w treści tej decyzji poprzestano na przedstawieniu zakresu działania organu nadzoru w postępowaniu nieważnościowym, zacytowano wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i w konsekwencji tego stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tak lakoniczna ocena prawna powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., sformułowana w decyzji uchylonej przez Sąd pierwszej instancji, w żaden sposób nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa, z którego wynika obowiązek organu administracji wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i dokonania ich oceny prawnej, w niniejszej sprawie przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 kpa. Powyższe w pełni zatem uprawniało Sąd pierwszej instancji do zastosowania, wobec ocenianej przez niego decyzji, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 kpa, mającego polegać na niewłaściwym przeprowadzeniu powstępowania dowodowego, ponieważ sąd administracyjny nie prowadzi postępowania w zakresie określonym w powołanych art. 7 i art. 77 kpa, które mają zastosowanie do postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji, a nie do postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.