II SA/Ol 681/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 17 lutego 2011 r. A.S. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej. Do wniosku załączył decyzję z ZUS, orzeczenie lekarza orzecznika oraz decyzję o wymeldowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" odmówiła skierowania A.S. do domu pomocy społecznej. W podstawie prawnej powołano art. 3 ust. 3 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji ustalono, iż wnioskodawca jest osobą w wieku poprodukcyjnym - 66 lat, nie posiada stałego miejsca zameldowania. Ostatnio na pobyt stały był zameldowany w E., przy ul. "[...]", skąd w 2005 r. został wymeldowany decyzją administracyjną. Od tego czasu zamieszkuje z matką w jej mieszkaniu własnościowym. Pozostaje w samodzielnym gospodarstwie domowym. Choruje na "[...]", "[...]", "[...]". Jest po amputacji obu nóg, porusza się na wózku inwalidzkim. Z uwagi na stan zdrowia wymaga częściowej pomocy innych osób w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb tj. ugotowanie ciepłego posiłku oraz czynności związane z higieną osobistą. Obecnie taką pomoc zapewnia mu rodzina. Przytoczono treść art. 54 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, iż obecna sytuacja zdrowotna i rodzinna zainteresowanego jest tego rodzaju, iż przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej byłoby przyznaniem pomocy w rozmiarze i zakresie przekraczającym aktualne potrzeby strony, a stosownie do art. 3 ust. 3 tej ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Wskazano, iż strona ma zapewnioną pomoc i opiekę ze strony rodziny, a ponadto organ zaproponował objęcie pomocą w postaci usług opiekuńczych oraz obiadów przywożonych do miejsca zamieszkania, co w znacznym stopniu odciążyłoby rodzinę oraz polepszyło jakość życia. Zainteresowany oświadczył, iż obecnie nie widzi zasadności przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, jest w stanie funkcjonować w środowisku przy pomocy rodziny. Nadto zaproponowano stronie pomoc w formie skierowania do Domu dla Bezdomnych w E., z chwilą gdy stanie się osobą bezdomną i będzie musiał opuścić mieszkanie matki. Od decyzji tej A.S. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu o odmowie skierowania go do domu pomocy społecznej. Zarzucił, iż organ odmowną decyzję uzasadnił tym, iż wymaga on jedynie częściowej pomocy osób drugich w czynnościach życia codziennego, którą to pomoc świadczy rodzina oraz z uwagi na zaproponowanie pomocy w formie usług opiekuńczych oraz dowożenia obiadów, co odciąży jego matkę w czynnościach i polepszy jego jakość życia jednakże wskazania te pozostają w oderwaniu od stanu faktycznego oraz są dla niego krzywdzące i nieobiektywne. Prawdą jest, że nie posiada stałego zameldowania lecz ten fakt nie znajduje żadnego uzasadnienia dla odmowy skierowania go do domu pomocy z tego powodu. Prawdą jest także to, że porusza się starym i niewygodnym wózkiem lecz tej okoliczności organ już nie dostrzegł. W odmowie decyzji nie wskazano, że pomoc jest mu udzielana przez schorowaną 87-letnią matka, która porusza się z powodu własnych schorzeń przy pomocy kul i która z uwagi na orzeczoną I grupę inwalidzką sama wymaga opieki osób trzecich. Organ odmowną decyzję uzasadnia tym, iż odrzucił oferowaną pomoc w formie usług opiekuńczych lecz nie wspomniano już o tym, że taka pomoc miałaby polegać na odwiedzinach dwa razy w tygodniu, a dodając dowożenie posiłków za taką pomoc musiałby płacić ponad 1.000 zł, zaś łączna kwota jego świadczenia wynosi jedynie 854,24 zł. Nie wspomniano w decyzji o tym, że takiej pomocy nie mógł przyjąć, gdyż nie miałby jak za nią zapłacić. Podniósł, iż pracownik wiedząc, iż choruje na "[...]", "[...]" i "[...]" oraz jest po amputacji kończyn zaproponował mu pobyt w Domu dla Bezdomnych, a zatem jaki stan zdrowia musiałby jeszcze wystąpić aby został skierowany do domu pomocy społecznej. Całkowitym nieporozumieniem jest stwierdzenie, że ma obecnie zapewnioną pomoc ze strony 87-letniej matki, która sama z trudem porusza się o kulach. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach uzasadnienia decyzji podzielono stanowisko organu I instancji. Wyjaśniono, że stosownie do art. 54 § 1 ustawy o pomocy społecznej skierowanie do domu pomocy społecznej uwarunkowane jest ustaleniem, że osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności) nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Warunkiem jest zatem stwierdzenie, że osoba nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Umieszczenie w domu pomocy jest ostatecznością. Wyjaśniono, iż umieszczenie w domu pomocy może nastąpić tylko, gdy gmina nie może zapewnić pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania. Z materiału sprawy wynika, że organ I instancji proponował pomoc w formie usług opiekuńczych lecz strona oświadczyła, iż takiej pomocy nie oczekuje, a nadto zaproponowano umieszczenie w Domu dla Bezdomnych na oddziale socjalnym przystosowanym dla osób niepełnosprawnych, lecz strona nie oświadczyła czy wyraża zgodę. Wobec powyższego brak jest podstaw do skierowania do domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Po raz kolejny wskazał on na bardzo trudną sytuację życiową, gdyż po powrocie matki ze szpitala nie jest ona w stanie się poruszać o własnych siłach, nie może więc już pomagać mu w czynnościach niezbędnych do życia. Potwierdził, iż proponowano mu pomoc lecz nie mógł jej przyjąć z uwagi na to, że nie byłby w stanie za nią zapłacić. Wyjaśnił, iż za pierwszym razem MOPS zaproponował mu odpłatne obiady i płatne wizyty pielęgniarki, zaś gdy odwołał się do Kolegium to organ zaproponował mu jeden posiłek dziennie bezpłatnie i bezpłatną wizytę pielęgniarki "raz na jakiś czas". Taka wizyta miałaby miejsce kilka razy w miesiącu. Nikt nie wskazuje co zatem w pozostałym czasie z jego funkcjonowaniem. Nie jest prawdziwym twierdzenie, iż obecnie mam zapewnioną pomoc ze strony matki, gdyż ona sama wymaga takiej pomocy osób trzecich. Wniósł o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji, iż przyznanie skarżącemu pomocy w postaci skierowania do domu pomocy społecznej na obecnym etapie byłoby przyznaniem pomocy w zakresie i rozmiarze przekraczającym aktualne potrzeby skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Z uwagi na tak zakreślone granice dopuszczalnego badania zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż przy wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 Kpa obligujące organa administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na wstępie wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Stosownie do art. 54 ust. 1 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powody wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Tak więc warunkiem skierowania do domu pomocy społecznej jest ustalenie, że osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Ta pierwsza i zasadnicza okoliczność, jak wynika z akt rozpoznawanej sprawą nie została wyjaśniona w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS wydanego w dniu "[...]" wynika, iż A.S. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, przy czym niezdolność tą określono do dnia 31 lipca 2012 r. Ze znajdującego się w aktach zaś zaświadczenia lekarskiego wystawionego w dniu "[...]" przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w E. wynika, iż A.S. jest osobą przewlekle chorą i stan jego zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego. Natomiast w pkt 4 dotyczącym stwierdzenia, czy wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki stale lub okresowo lekarz wystawiający zaświadczenie podkreślił stale i pozostawił odpowiedź nie. W pkt 5 zaświadczenia lekarz zakreślił jednakże zakres niezbędnych do zapewnienia przez dom pomocy społecznej świadczeń zdrowotnych: tj. pielęgnacja chorych, pielęgnacja i opieka nad niepełnosprawnymi, leczenie, badanie i porady lekarskie, rehabilitacja lecznicza, badania i terapia psychologiczna, działania zapobiegawcze. Nadto w pkt 6 na pytanie czy istnieją przeciwwskazania do umieszczenia w domu pomocy społecznej zaznaczono odpowiedź tak. Natomiast z pisma sporządzonego przez psychologa p. B. B w dniu "[...]" wynika, iż przeprowadziła ona rozmowę ze skarżącym w trakcie której poinformowała, iż oprócz możliwości pobytu w Domu dla Bezdomnych, czy też skorzystania z bezpłatnych usług opiekuńczych oraz dowożonych obiadów do miejsca zamieszkania skarżący został poinformowany o braku możliwości samotnego zamieszkiwania nawet przy udzieleniu pomocy w postaci usług opiekuńczych. Wobec tak przedstawionych okoliczności sprawy Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy skarżący z uwagi na swój stan zdrowia i niepełnosprawność jest osobą, która całodobowej opieki, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wymaga czy też nie. Jedne dowody pozostają bowiem w sprzeczności z pozostałymi tak, że nie sposób stwierdzić, czy skarżący wymaga takiej całodobowej opieki czy też nie. W szczególności wątpliwości Sądu budzi zaświadczenie lekarza rodzinnego, które jest nieczytelne z uwagi na treści w nim zawarte, które zdają się pozostawać ze sobą w sprzeczności, gdyż skoro skarżący nie wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej, to w jakim celu lekarz ten określił jakie obowiązki w domu pomocy społecznej winny być zapewnione dla skarżącego. Także z notatki sporządzonej przez psychologa wynika, iż skarżący nie może samotnie zamieszkiwać nawet gdyby korzystał z formy pomocy w postaci usług opiekuńczych. Nadto należy także wskazać, iż dyspozycja przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uzależnia skierowanie do domu pomocy społecznej od tego, iż nie można takiej całodobowej opieki zapewnić w formie usług opiekuńczych. Oceniając, czy w konkretnym stanie faktycznych zaistniała ta przesłanka organ nie może uznać jedynie, iż w sprawie istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu opieki w formie usług opiekuńczych, gdy z akt sprawy nie wynika konkretnie w jakim rozmiarze i zakresie taka forma pomocy może być przez organ zapewniona. Tylko bowiem w przypadku konkretnego wskazania w jakim wymiarze pomoc w formie usług opiekuńczych będzie mogła być świadczona, przy wskazaniu przez lekarza niezbędnego wymiaru takiej pomocy, będzie możliwe dokonanie oceny przez Sąd, czy faktycznie w sprawie tej brak jest podstaw do skierowania zainteresowanego do domu pomocy społecznej, skoro opieka nad nim z uwagi na niepełnosprawność jest możliwa do realizacji także w formie usług opiekuńczych. Tylko w takim przypadku można bowiem mówić, iż skierowanie do domu pomocy społecznej jest przedwczesne, gdyż istnieje możliwość zapewnienia skarżącemu opieki także w innej formie tj. w formie usług opiekuńczych, których wymiar będzie gwarantował godne funkcjonowanie w środowisku. W tym miejscu należy także wskazać, iż nie sposób podzielić oceny organów orzekających w tej sprawie, iż skarżący aktualnie ma zapewnioną opiekę ze strony rodziny tj. 87-letniej matki z orzeczoną I grupą inwalidzką, która sama będąc osobą niedołężną i schorowaną wymaga systematycznej opieki innych osób, zaś skarżący będący osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim może samodzielnie funkcjonować przy pomocy swojej matki. Niewątpliwie obecna sytuacja rodzinna i zdrowotna wymaga od organów pomocy społecznej podjęcia niezbędnych działań, gdyż zarówno skarżący jak i jego matka wymagają pomocy osób trzecich w normalnym funkcjonowaniu i zabezpieczeniu ich potrzeb bytowych. W związku z powyższym trudno uznać, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy. Dlatego też nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej należało uchylić, celem uzupełnienia stanu faktycznego w zakresie podanym wyżej. Mając na względzie podniesione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy.