II SA/Lu 604/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozparzeniu odwołania B. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji IV-kondygnacyjnego budynku handlowo-biurowego na działkach oznaczonych nr ewid. 73/1 i 73/2 położonych przy ul. P. 29 i 31 w ., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji prawidłowo ustalił jaka zabudowa znajduje się w wyznaczonym terenie i jakie pełni funkcje oraz ustalił wartość wskaźników zabudowy występującej w analizowanym terenie. Ponownie sporządzona analiza terenu pozwoliła organowi I instancji na wyeliminowanie wad poprzedniego rozstrzygnięcia, które zmusiły Kolegium do jego usunięcia z obrotu prawnego decyzją z dnia [...], Nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że nowa decyzja wyznacza: 1/ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy z uwzględnieniem udziału powierzchni biologicznie czynnej, 2/ szerokość elewacji frontowej, 3/ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, 4/ geometrię dachu oraz 5/ obowiązującą linię nowej zabudowy, czyniąc zadość wymogom §§ 5, 6, 7, 8 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ II instancji odniósł się także do zarzutów odwołania. Wskazał, że z treści odwołania wynika, że nie są kwestionowane ustalenia dotyczące parametrów i cech wymienionych w wyżej wymienionych pkt 1-4. Jedynie pkt 5 dotyczący wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy nie jest akceptowany przez B. S., która wystąpiła o odbudowę wyburzonej kamienicy, w tym samym miejscu co poprzednio. Zdaniem strony, ustalenie tego parametru w zaskarżonej decyzji utrudni odbudowę jej obiektu z zachowaniem zabudowy pierzejowej. Odnośnie tego argumentu odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że na terenie spornej inwestycji, jak i na działce nr ew. 74, na której ma zostać przez skarżącą w przyszłości wybudowana kamienica, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten brak planu miejscowego rodzi pewne konsekwencje, mianowicie pozwala na ustalenie warunków zabudowy i wyznaczenie inwestycji określonych cech i parametrów tylko w oparciu o istniejącą w analizowanym terenie zabudowę. Dotyczy to zatem także wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy. Zdaniem organu nie ma więc podstaw ani faktycznych, ani prawnych do uwzględnienia w tej kwestii obiektów, które z jakiejkolwiek przyczyny w terenie tym nie występują, jak np. wyburzona kamienica na działce nr ew. 74, czy też brania pod uwagę przyszłych obiektów planowanych w tym obszarze. Przepisy § 4 wymienionego rozporządzenia w sposób szczegółowy regulują zagadnienie wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy. W sprawie niniejszej – z uwagi na brak zabudowy na sąsiednich działkach przy ul. K. - wyznaczenie linii nowej zabudowy od tej drogi nastąpiło na podstawie przepisów odrębnych tj. art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym przylegającym do drogi gminnej. Ustosunkowując się do motywów odwołania Kolegium podniosło także, iż to zabudowa działek oznaczonych nr ew. 73/1 i 73/2 jest przedmiotem decyzji i zawartych w niej ustaleń, nie zaś odbudowa wyburzonego budynku na działce nr ew. 74. Wobec braku planu miejscowego dla omawianego terenu odbudowa będzie musiała również uwzględnić stan faktyczny na gruncie i przytoczone przepisy, nie zaś miejsce, gdzie tenże obiekt był wcześniej posadowiony. Takie rozstrzygnięcia pozwolą na zachowanie możliwości stworzenia zabudowy pierzejowej, co nie jest wymagane aktualnym stanem faktycznym znajdujących się tam działek i do czego nie można zmusić inwestora. Ubocznie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnął przedmiotową sprawę jedynie w odniesieniu do odwołania B. S., gdyż ta dotychczas nie przedłożyła żadnego dowodu, iż działa również w imieniu siostry K. G. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że ww. nie jest traktowana jako uczestnik postępowania w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła B. S., która zarzuciła, że organy nie uwzględniły interesu jej i jej siostry, jako współwłaścicielek nieruchomości przy ul. K. 15. Przede wszystkim – zdaniem skarżącej – organ nie wziął pod uwagę wyroku NSA z dnia 10 marca 1995r., sygn. akt SA/Lu 1107/94 oraz faktu, że toczy się postępowanie w sprawie odbudowy budynku, który został nielegalnie przez Gminę rozebrany. Ponadto poinformowała, że złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w celu odbudowy kamienicy. W sprawie tej została wydana decyzja z dnia 27 kwietnia 2011r. ustalająca warunki zabudowy, która została przez nią w dniu 31 maja 2011r. zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Poza tym wskazała, że zaskarżona decyzja ustalająca linie zabudowy w odległości 6 m. od ulicy oraz nie narzucająca inwestorom konieczności zabudowy pierzejowej może być przeszkodą w realizacji jej zamierzenia budowlanego w jego pierwotnej szerokości i pierwotnym położeniu. Strona wskazała, że uznanie jako przedłużenie linii zabudowy budynku na działce nr 78, który "rzekomo stoi na środku działki w odległości 6 m od ulicy" jest nieprawidłowe, ponieważ budynek ten nie istnieje. Na tej działce jest bowiem tylko niskie pomieszczenie gospodarczo-garażowe zlokalizowane w granicy, a od ulicy widoczny jest blaszany garaż zlokalizowany poza działką nr 78. Do skargi B.S. dołączyła załączniki, w tym zdjęcia działek nr 77 i nr 78 od strony ul. K., kopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej B.S. polegającej na realizacji budynku mieszkalno-handlowo-usługowo-biurowego ze zjazdem na działce nr 74 wraz z załącznikiem graficznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza jej interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji IV-kondygnacyjnego budynku handlowo-biurowego na działkach oznaczonych nr ewid. 73/1 i 73/2 położonych przy ul. P. 29 i 31 w L. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwana jako "ustawa"). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). Opisana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, bowiem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie w myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 omawianej ustawy, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, s. 221-222, Zakamycze, 2004). We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określił, że dojazd do działki został ustalony od ul. P. (droga gminna, działka nr 47/2) oraz ul. K. (droga gminna, działka nr 72). Należy wskazać, że rola organu orzekającego w zakresie warunków zabudowy sprowadzała się m.in. do ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji z drogą gminną. Organ był w tym zakresie związany treścią wniosku i nie mógł wypowiadać się w kwestii usytuowania budynku i jego kształtu, gdyż w tym zakresie rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W świetle art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych na terenie zabudowy miast i wsi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Wyznaczenie zatem w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczającej teren inwestycji z drogami gminnymi nr 72 i 47/2 na 6 m odpowiada przepisom prawa. Usytuowanie w tej odległości spornej inwestycji nie blokuje również lokalizacji przyszłego budynku na działce nr 74 przy ul. K. 15. Poza tym wyznaczenie ww. linii przez organ odpowiada treści unormowania zawartego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z powyższym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie działki sąsiednie planowanej inwestycji są niezabudowane, organ prawidłowo ustalił linię zabudowy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w odległości 6 m od drogi gminnej, co zobrazował na mapach stanowiących załączniki graficzne do decyzji. Nawet jeżeli organ przyjąłby linie zabudowy z uwzględnieniem zabudowań usytuowanych na dalszych działkach tj. nr 77 (zabudowa przy granicy z ulicą) oraz nr 78 (zabudowa 6 m od drogi gminnej), to i tak powinien – mając na uwadze § 4 ust. 2 rozporządzenia - wyznaczyć linię zabudowy w odległości 6 m. Niezasadne są przy tym zarzuty skargi dotyczące kwestii "rzekomego" nieistnienia budynku na działce nr 78. Jak wynika z mapy (kopia mapy ewidencji gruntów poświadczona w dniu 26 czerwca 2010r.) dołączonej do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji B.S. – którą załączyła do skargi – budynek na działce nr 78 istnieje i znajduje się w odległości 6 m od drogi gminnej. Należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniu skarżącej organ I instancji w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] w pkt 3 lit. c) dopuścił usytuowanie budynku w granicy działki bezpośrednio przyległej do wnioskowanej wzdłuż ul. K. (tj. ulicy, przy której usytuowana jest działka skarżącej) z możliwością tworzenia w przyszłości zabudowy pierzejowej. Zatem wątpliwości skarżącej co do braku możliwości takiej zabudowy nie są zasadne. Nie można natomiast nakazać inwestorowi tworzenia zabudowy pierzejowej. Organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ustosunkowuje się do wniosku inwestora. Sprawdza, czy inwestycja objęta wnioskiem jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Wydanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody sąsiadów. Na ogólnych zasadach bada się natomiast, czy zostały naruszone ich uzasadnione interesy. Bierze się pod uwagę stan zabudowy aktualnie istniejącej. Jak wynika z akt sprawy działka skarżącej jest niezabudowana. Kwestia natomiast planowanej przez nią inwestycji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że interesy skarżącej zostały naruszone. Okoliczności wskazane przez B. S. dotyczące rozebranej przez Gminę kamienicy, nie mają wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej zabudowa na działce sąsiedniej nie uniemożliwi jej zabudowy zgodnej z przepisami prawa. Zatem wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.