II SA/Rz 610/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu -skargę oddala- II SA/RZ 610/11 Uzasadnienie Przedmiotem skargi P.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2010r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w R. działając z up. Prezydenta Miasta R. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku P.K. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] na działkę nr 894, obr. [...] przez działki nr 1965/22, 1965/23 i 909/3, obr. [...] w R. W podstawie prawnej decyzji powołał się na art. 19 ust. 5, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zmianami), zwanej dalej ustawą oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż P.K. nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem w myśl art. 29 ust. 1 ustawy, uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu przysługuje jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przyległej do drogi. Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł P.K. wyrażając niezadowolenie z decyzji wydanej w sprawie. Jak wskazał, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na jego wniosek złożony w ówczesnym Miejskim Zarządzie Dróg i Zieleni w R. w dniu [...] kwietnia 2006r., a nie jak wskazano w uzasadnieniu w dniu [...] kwietnia 2007r. W sprawie tej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedziało się w przedmiocie bezczynności Prezydenta Miasta R. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił kwestii zaginięcia powyższego wniosku. Prezydent Miasta R. nie zgromadził wszystkich dokumentów w sprawie, a przez to nie wziął pod uwagę, iż włączenie komunikacyjne do działki nr 894 obr. [...] w R. miało w zamiarach wnioskodawcy bezpośredni związek ze sprawą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji pn. "Budynek handlowo-usługowo-hotelowy na działce nr 894 w obr. [...] z przyłączami oraz włączeniem komunikacyjnym na działkach nr 894, 909/3, 1965/23 w obr. [...] położonych przy ul. [...] w R.". Wydając zaskarżaną decyzję Prezydent Miasta R. pominął zatem istotny aspekt sprawy. W dniu składania wniosku tj. dnia [...] kwietnia 2006 r. obowiązywał na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] [...] przy ul. [...] w R. uchwalony uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] lipca 2004r., nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr 102, poz. 1117. Z tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na działki nr 894 i nr 895 w obr. [...] w R. był planowany zjazd (wyjazd) z ulicy [...] w R. W dacie wydawania zaskarżanej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywał, ponieważ został uchylony uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] przy ul. [...] w R., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] grudnia 2008r. Nr 99, poz. 2436. Nie ulega wątpliwości, iż wnioskowany zjazd służyłby potrzebom grupy osób właścicieli działek przyległych np. nr 895, nr 897, czyli powinien być rozpatrywany szerzej jako interes społeczny. Byłby to bowiem zjazd o parametrach zjazdu publicznego. W tym stanie faktycznym przedwczesne są rozważania z zaskarżonej decyzji, że P.K. nie ma interesu prawnego do domagania się zezwolenia na lokalizację. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ II instancji powołał się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy. Przedmiotem postępowania było żądanie P.K. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1965/1 (ul. [...]) na działkę o nr ewidencyjnym 894 przez działki nr 1965/22, 1965/23 i 909/3. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy działka o nr ewidencyjnym 894, stanowiąca własność P.K. nie jest położona przy drodze publicznej, podobnie jak działka ewidencyjna nr 909/3 (w aktualnym stanie ewidencyjnym podzielona na działki o nr 909/11 i 909/12) stanowiąca własność Spółki A z siedzibą w R. Do ul. [...] przylegają zaś: działka oznaczona nr ewid. 1965/22 oraz działka oznaczona nr ewid. 1965/23 stanowiące - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wydanym przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] marca 2011r. - własność Skarbu Państwa (w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R.). W świetle cytowanych wyżej przepisów materialnych organ I instancji słusznie doszedł do wniosku, iż PK. nie ma legitymacji do skutecznego domagania się wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działki nr 1965/22 i 1965/23 przyległe ul. [...], albowiem nie posiada żadnego tytułu prawnego do tych nieruchomości. Z przywołanych regulacji prawnych wynika zaś jednoznacznie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległych do drogi. Tym samym tylko na rzecz tych podmiotów może być wydana decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Postępowanie administracyjne zainicjowane jego wnioskiem wymagało więc zakończenia rozstrzygnięciem o charakterze formalnym, tj. decyzją o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie podkreślono, iż we wszystkiego rodzaju postępowaniach z wyjątkiem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, postępowanie administracyjne z wniosku pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym, podlega załatwieniu decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego - art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P.K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. z podstawy wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Wskazał, że pomimo przeprowadzenia uzupełniającego, dodatkowego, postępowania dowodowego na szczeblu odwoławczym organ II instancji nie zawiadomił i nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w trybie odwoławczym. Mimo obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w kontekście stania na straży praworządności i podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ II instancji tych ustawowych powinności nie wypełnił w stosunku do skarżącego. W tym stanie rzeczy można stwierdzić, że okoliczności wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w zaskarżanej przedmiotowej decyzji nie mogą być uznane za udowodnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (postanowienia). W razie natomiast stwierdzenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a sąd skargę oddala. Rozpoznając niniejszą skargą stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dopuściło się naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga więc nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej. Postępowanie w powyższej sprawie zostało wszczęte na wniosek P.K. skierowany do Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w R. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy [...] - działka nr 1965/1 na działkę nr 894, [...] przez działki nr 1965/22, 1965/23, 909/3, [...] w R. Z dokonanych przez organy orzekające w sprawie ustaleń wynika, że P.K. jest właścicielem działki o nr 894, która nie graniczy bezpośrednio z ulicą [...]. Właścicielem działki nr 1965/22 oraz działki o nr 1965/23, które graniczą bezpośrednio z ulicą [...] jest Skarb Państwa, przy czym działka znajduje się w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Właścicielem działek nr 909/11 i 909/12 (także nie graniczących bezpośrednio z drogą), które powstały w wyniku podziału działki o nr 909/3 na mocy decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2010r. jest Spółka A z siedzibą w W. W sprawie, będącej przedmiotem skargi istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, w sprawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a w szczególności czy przymiot strony posiada właściciel działki, która nie sąsiaduje z drogą. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym istotnym jest art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że bArt. 29. 1. udowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, żeby przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym więc warunkiem w ocenie zasadności żądania wydania zezwolenia jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie biorą udziału inne podmioty, w tym właściciele sąsiednich nieruchomości. Z uwagi na powyższe skarżący, aby być stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej musiałby wykazać, że ma interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu - art. 28 k.p.a. Interes prawny rozumiany jako obiektywna legitymacja strony należy wywieść z wyraźnego przepisu. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, brak bowiem przepisu, z którego wynikałby interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości (taki pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 13 kwietnia 1999r., II S.A. 318/99, LEX nr 46763A). Stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004r., II SA/Ka 488/03, ZNSA 2005/1/92). Tym samym powoływane przez stronę okoliczności dotyczące stanu faktycznego nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, iż posiada interes prawny w sprawie uzyskania decyzji o zezwolenia na budowę zjazdu wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zezwolenia jest kwestia związana ze sposobem korzystania z drogi. W konsekwencji tego w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli innych niż sąsiadujące z drogą nieruchomości. Na marginesie wskazać należy, że mają oni zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w tym w toku procesu inwestycyjnego i po jego zakończeniu. Nie można więc wywieść prawa do udziału tych osób w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej materii. Konkludując, jeżeli stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz.838 ze zm.) jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, należało przyjąć, iż skarżący - będący właścicielem nieruchomości, która nie graniczy z drogą – nie był legitymowany do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu w niniejszej sprawie. Powyższe obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Organy, zarówno I, jak i II instancji, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, przeprowadziły postępowanie administracyjne z zachowaniem zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd dopatrzył się wprawdzie, iż organ II instancji przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe zaniechał poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów z dokumentów, stosownie do treści art. 81 k.p.a. Okoliczność ta jednakże nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie daje więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że wskazane wyżej dowody przeprowadzone zostały na okoliczność ustalenia właścicieli działek sąsiadujących z drogą, służyły więc ustaleniu faktów, jakie są w sprawie bezsporne i których skarżący nie kwestionował zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze. Ponadto skarżący w żaden nie uzasadnił, w jaki sposób naruszenie powyższego przepisu mogło wpłynąć na wynik sprawy, ani też, dlaczego naruszenie to mogło mieć charakter istotny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.