I OSK 429/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 612/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 612/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z dnia 24 maja 2011 r., odmawiającej przyznania zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organ I instancji odmówił przyznania J. S. zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Kierownik OPS podkreślił, iż wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Dochód rodziny strony, na który składa się emerytura matki w kwocie 821,35 zł oraz dodatek mieszkaniowy przyznany wnioskodawczyni w kwocie 158,19 zł, wynosi 979,54 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące w tym przypadku 702,00 zł. Kolegium stwierdziło, iż J. S. wraz z matką tworzą rodzinę, mieszkają razem od 30 lat w mieszkaniu, składającym się z 1 pokoju, kuchni i łazienki. J. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ponosi opłaty za mieszkanie zgodnie z postanowieniem umowy użyczenia mieszkania. Dotychczas robiła ona wspólne zakupy dla siebie i dla matki, dbała o czystość w mieszkaniu oraz przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i dla matki. Obecnie twierdzi, że nie pomaga w ogóle matce. Matka odwołującej się – H. P. jest osobą w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 821,35 zł netto. Organ drugiej instancji nie dał wiary oświadczeniom odwołującej się o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego. O wspólnym gospodarowaniu odwołującej się i jej matki przesądzają, zdaniem Kolegium, wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę odwołującej się, stan zdrowia matki strony niepozwalający na samodzielne dokonywanie przez nią wielu czynności życia codziennego, nawet w sytuacji, gdy ma ona opiekuna w osobie syna. Odwołująca się i jej matka podzieliły między siebie wydatki, jakie są w stanie ponosić, na utrzymanie mieszkania. Odwołująca się, nie posiadając stałego źródła dochodu, dysponuje jedynie dodatkiem mieszkaniowym, a właściwie ryczałtem na zakup opału w kwocie 68,02 zł miesięcznie, jest więc w stanie zapłacić różnicę w czynszu i co drugi miesiąc rachunek za energię elektryczną. Dlatego sporządziła aneks do umowy użyczenia lokalu i od kwietnia 2011 r. matka płaci 34,50 zł za wodę. Taki podział środków pieniężnych, zdaniem Kolegium, nawet bez fizycznego dysponowania przez odwołującą się emeryturą matki, świadczy o wspólnym gospodarowaniu. Organ odwoławczy wskazał również, że nie daje wiary, by matka świadczyła na rzecz odwołującej się alimenty w wysokości 100,00 zł miesięcznie w okresie od grudnia 2010 r. do lutego 2011 r., co jej zdaniem miało potwierdzić prowadzenie odrębnego gospodarstwa domowego. Takie stanowisko Kolegium wynika z faktu, iż po stwierdzeniu przez ten organ w jednej z decyzji, że z kwoty tej trudno będzie utrzymać mieszkanie i zaspokoić niezbędne potrzeby odwołującej się, strona w marcu 2011 r. poinformowała organy, iż w dniu 28 czerwca 2010 r. zawarła z matką umowę pożyczki. Zgodnie z tą umową, matka miała pożyczyć odwołującej się kwotę 1000 zł, wypłacaną w ratach po 200 zł miesięcznie okresie od lipca do listopada 2010 r. Umowa ta – w ocenie Kolegium – rodzi wątpliwości co do jej prawdziwości, skoro została ujawniona tak późno przez stronę. Ponadto w oświadczeniu majątkowym z dnia 2 grudnia 2010 r. odwołująca się stwierdziła, iż nie otrzymuje ani nie otrzymywała żadnych innych dochodów poza środkami z pomocy społecznej oraz dodatkiem mieszkaniowym. Wbrew zatem twierdzeniom odwołującej się ponoszenie kosztów utrzymania jej i matki odbywa się choćby częściowo z emerytury matki. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego takie jak: korzystanie z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywanie czystości, robienie zakupów, przyrządzanie i spożywanie posiłków, gospodarowanie pieniędzmi. Subiektywne przekonanie J. S. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia, iż taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Kolegium podkreśliło, iż dochód rodziny odwołującej się z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, to jest z marca 2011 r., przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 702,00 zł, zasadnie organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła J. S., nie precyzując zarzutów skargi, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Przytaczając treść przepisów art. 38 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą), Sąd uznał, iż ocena organów obu instancji, iż skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności. Sąd podał, iż skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką w mieszkaniu matki składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej przez nią z matką. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto 821,35 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Z ustaleń organów wynika, że skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie, z wyjątkiem kwoty 34,50 zł, którą matka płaci za wodę. Do niedawna nie kwestionowała, iż robiła zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), prała, załatwiała sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 158,19 zł, przyznanym jej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. nie ma własnych dochodów. Z powyższej decyzji, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika, iż część tego dodatku w kwocie 90,17 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 68,02 zł wypłacana jest do jej rąk własnych. Skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Sąd stwierdził, że oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych. Sąd wskazał, iż w sprawie jest bezspornym, że od kwietnia 2011 r. syn H. P. – T. S. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, z którą jednakże nie zamieszkuje. Okoliczność ta nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Zdaniem Sądu, ocena Kolegium, co do braku wiarygodności umowy pożyczki zawartej przez skarżąca z matką w dniu 28 czerwca 2010 r. nie nosi cech dowolności. Skarżąca, która jest stałym podopiecznym Ośrodka Pomocy Społecznej w B., pomimo częstych osobistych kontaktów z organem pomocy społecznej oraz licznych pism kierowanych do tego organu w sprawach dotyczących jej osoby, fakt zawarcia tejże umowy ujawniła dopiero w marcu 2011 r. Sąd podzielił również stanowisko organu drugiej instancji, że okoliczność świadczenia przez matkę na rzecz skarżącej alimentów w wysokości 100,00 zł miesięcznie w okresie od grudnia 2010 r. do lutego 2011 r. nie świadczy – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – o prowadzeniu przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a w szczególności: – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, w toczącym się postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą je osobno. Skarżąca gotuje posiłki wyłącznie dla siebie a matka skarżącej otrzymuje obiady ze stołówki, matka skarżącej ma opiekuna, skarżąca ma własne dochody a matka otrzymuje emeryturę; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez niestaranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy wydaniu rozstrzygnięcia, co w konsekwencji wywołało u skarżącej poczucie krzywdy i wykluczenia społecznego. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w toku postępowania administracyjnego organy I i II instancji naruszyły przepisy k.p.a. oraz błędnie ustaliły stan faktyczny, a Sąd podzielił argumentację organu II Instancji i ustalenia co do wszystkich okoliczności sprawy. Skarżąca wskazał, że Sąd dokonał oceny decyzji administracyjnych i dokumentów nieujawnionych i oparł rozstrzygnięcie na oświadczeniach składanych przez skarżącą do czego nie był uprawniony, bowiem składane były w innych sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ustalenia w tamtych sprawach miały wpływ na sprawę niniejszą, ponieważ w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W tym stanie sprawy Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej decyzji zobligowany jest ustalić czy organy m.in. w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy. Stanowi on bowiem podstawę do zastosowania określonej normy prawa, a co za tym idzie do rozstrzygnięcia danej sprawy. Ustalenia stanu faktycznego opierają się na właściwie zgromadzonym materiale dowodowym i odpowiednim jego rozpatrzeniu. W niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą prawidłowego ustalenia jest okoliczność czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoją matką, w rozumieniu przepisów ww. ustawy o pomocy społecznej. Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył prawa przyjmując, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Jednakże Sąd nie dokonał analizy tego ustalenia faktycznego pod kątem prawidłowości prowadzenia postępowania dowodowego i jego właściwego rozpatrzenia. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca od szeregu lat korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej i jej sytuacja materialna, rodzinna, zdrowotna jest znana organom pomocy społecznej. Jednakże nie oznacza to, że organ zwolniony jest od obowiązku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy ma wątpliwości co do prawdziwości twierdzeń samej zainteresowanej. W niniejszej sprawie skarżąca jednoznacznie twierdzi, iż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z matką. Na poparcie swych twierdzeń wskazuje m.in., że już nie opiekuje się matką, a ten obowiązek przejął brat, który otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny na matkę, nie przygotowuje matce posiłków, bowiem matka korzysta w tym zakresie z przyznanych jej posiłków w ramach pomocy społecznej, a nadto wskazała, że zawarła z matką umowę użyczenia mieszkania, umowę dot. świadczeń alimentacyjnych na jej rzecz, a także matka udzieliła jej pożyczki. Te wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącą winny być rozpatrzone w stosownym trybie postępowania. Zgodnie z art. 14 ww. ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Uregulowany w rozdziale 7 tryb postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Właśnie przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie do ustalenia czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo ze swoją matką. Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego może stanowić podstawę ustalenia danej okoliczności faktycznej. Sąd I instancji winien dokonać wnikliwej oceny tego elementu postępowania, co ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż organ nie dał wiary żadnemu z oświadczeń skarżącej i jej matki w zakresie okoliczności, które świadczą, że osoby te nie prowadzą wspólnego gospodarstwa. W tej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić czy przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy organ nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania dowodowego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.